Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Факультет журналистики

Рихтер А.Г.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЖУРНАЛИСТИКИ

Допущено Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Журналистика»

Издательство Московского университета

2002

Рецензенты:

Ю.М. Батурин, доктор юридических наук,

Е.П. Прохоров, доктор филологических наук.

АНДРЕЙ ГЕОРГИЕВИЧ РИХТЕР доцент факультета журналистики МГУ, директор Института проблем информационного права, редактор журнала «Законодательство и практика масс-медиа». Имеет высшее филологическое и юридическое образование, кандидат филологических наук. Президент секции права Международной ассоциации исследователей массовых коммуникаций (IAMCR), член Попечительского совета Фонда защиты гласности, член редакционного совета нескольких международных журналов. Автор и редактор более 100 статей и книг, преимущественно о правовых аспектах работы СМИ.

В учебнике последовательно изложены такие аспекты правового регулирования СМИ, как источники законодательства о средствах массовой информации, организация деятельности средства массовой информации, национальная политика в области СМИ, отличия регулирования электронных СМИ от печатных, деятельность СМИ в предвыборный период, интеллектуальная собственность, реклама и свобода слова и др. Материал снабжен списком литературы и вопросами для самоконтроля и обсуждения, а также справочным аппаратом.

Для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, а также для журналистов, стремящихся повысить уровень правовых знаний.

Благодарим портал Тюменского Государственного Университета и лично доцента Мельницера Г.З. за предоставленную электронную копию книги.

в раздел библиотека

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ИСТОЧНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Понятие права

Понятие массово-информационного права

Международные договоры

Рассмотрение дел Европейским Судом по правам человека

Конституция РФ

Законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

Законодательство субъектов РФ

История принятия Закона о СМИ. Создание правовой базы для частных СМИ

Законодательство о СМИ в зарубежных странах

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕДАКЦИИ

Основные положения и понятия Закона РФ о СМИ

Учредительный договор и устав редакции

Устав редакции и устав юридического лица

Содержание устава юридического лица и устава редакции

Процедура принятия устава редакции

Врезка. Как устав редакции мог защитить права журналистов НТВ?

Редакционная независимость на Западе

Трудовые отношения в редакции

Порядок прекращения деятельности СМИ

Становление информационного законодательства в других странах бывшего СССР

Приложение 1. Устав редакции телепрограммы

Приложение 2. Предупреждение МПТР

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Государственная политика в первые постсоветские годы

Система государственной поддержки СМИ в 1996–2001 гг.

Государственная поддержка местной прессы

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

Обязанность властей реагировать на критику в СМИ

Доктрина информационной безопасности

Иностранная собственность на СМИ

Государственная поддержка СМИ в других странах

Врезка. Система государственных дотаций прессе в Швеции

Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава IV. СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Свобода информации – для кого?

Права и обязанности журналистов

Свобода информации и конфиденциальные сведения

Доступ к информации в России

Государственная тайна

Конфиденциальная информация

Алгоритм получения информации

Ответственность за непредоставление информации

Аккредитация

Гласность судопроизводства: права журналиста

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Приложение 1. Положение об аккредитации журналистов

Приложение 2. Документы министерства обороны США

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава V. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ

Регулирование и контроль телерадиовещания

Лицензирование и ограниченный ресурс частот

Государственные, общественные и частные вещатели

Врезка. Каким могло бы быть общественное телерадиовещание: неудавшийся опыт Украины

Порядок лицензирования вещателей в России

Приостановление действия и аннулирование лицензии

Кабельное телевидение

Приложение. Сообщение МПТР России о проведении очередного конкурса 27 марта 2002 года

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VI. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД

Равные права кандидатов

Практика регулирования кампаний в США

Российское избирательное право

Группа А, группа Б и группа В

Порядок агитации

Содержание агитации

Ответственность СМИ и журналистов

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VII. ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Отличия физической собственности от интеллектуальной

Из истории авторского права

Врезка. Авторское право австралийских аборигенов

Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах»

Автор произведения

Правомерное использование произведений

Служебные произведения

Авторское право на интервью

Авторское право на новостное сообщение

Авторские права на программу телепередач

Смежные права

Ответственность

Международные конвенции о защите авторского права

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМЫ

Реклама и свобода массовой информации

История принятия Федерального закона «О рекламе»

Общие положения Закона «О рекламе»

Особенности рекламы в радио- и телепрограммах

Особенности рекламы некоторых видов товаров и услуг

Защита интересов детей

Обязанности и сфера ответственности рекламораспространителя

Зарубежный опыт регулирования рекламы

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава IX. ОГРАНИЧЕНИЯ НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ В СМИ ЭРОТИЧЕСКОЙ И ПОРНОГРАФИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ

Нормы действующего федерального законодательства

Законодательство субъектов РФ

Проект федерального закона о защите нравственности

Правовое регулирование порнографии в США

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава X. ИНТЕРНЕТ И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Является ли Интернет средством массовой информации?

Статья об «иных СМИ»

Информационная безопасность

Правовое регулирование содержания сообщений

Нарушения авторского права

Нормативное регулирование

Обеспечение доказательств

Принудительное саморегулирование

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава XI. ЗАЩИТА ЧЕСТИ, ДОСТОИНСТВА И ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ

Основные принципы и понятия

Опровержение

Право на ответ

Моральный вред

Деловая репутация

Извинение

Презумпция невиновности

Факт и мнение

Клевета и оскорбление

Освобождение от ответственности

Дело «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана»

Решения Европейского суда по правам человека

Приложение. Опровержение

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава XII. НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ

Гарантии неприкосновенности частной жизни

Защита общественных интересов

Различия прав на личную жизнь и на честь и достоинство

Скрытая запись

Согласие на распространение сведений

Защита частной жизни в США

Закрепление прочитанного материала

Литература

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПИСЬМЕННОГО ЗАЧЁТА

СЛОВАРЬ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ТЕРМИНОВ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

в раздел библиотека

ВВЕДЕНИЕ

Курс по изучению правового регулирования деятельности средств массовой информации предназначен для студентов факультетов и отделений журналистики университетов и других высших учебных заведений России, овладевших основами теории журналистики и других фундаментальных дисциплин. Он должен следовать за курсом по основам российского права.

Цель курса раскрыть сущность и роль массово-информационного права как совокупности норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с созданием и использованием материалов средств массовой информации (СМИ), а также в связи с созданием, функционированием и закрытием организаций средств массовой информации, с профессиональной деятельностью редакторов и журналистов.

В рамках курса излагаются основные принципы регулирования вопросов свободы слова и печати, нормы, институты и судебные дела в сфере массово-информационного права в России и в странах Запада. Программа включает 12 тем и рассчитана на 36 академических часов лекционных занятий.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», принятый 27 декабря 1991 года (далее Закон о СМИ), устанавливает гарантии и границы свободы массовой информации в стране, формулирует основные понятия для последующих законодательных актов, регулирующих сферу СМИ, являясь для них базовым. Закон определяет средство массовой информации как «периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации». Главными достижениями Закона о СМИ стали запрет цензуры и создание юридических возможностей для учреждения и регистрации не зависящих от партийно-государственной машины газет, журналов, теле- и радиопрограмм, агентств новостей. Этот закон определил процедуру создания и прекращения деятельности СМИ, круг прав и обязанностей журналистов, характер взаимоотношений редакций с гражданами и организациями.

В годы, прошедшие после принятия этой своего рода «конституции» для СМИ, Государственная Дума, Президент и Правительство РФ издали целый ряд других законодательных актов, составивших ткань российского права о средствах массовой информации. Речь идёт о примерно двадцати законах и десятках указов и постановлений, имеющих отношение к журналистской деятельности. Они охватывают сферы авторского права, проведения предвыборных кампаний, рекламы, государственной тайны и др. Процесс законотворчества в области масс-медиа не завершён, в законодательстве остаются незаполненные лакуны, наиболее явными из которых являются регулирование отношений в сфере телерадиовещания, а также доступа к информации.

Появление отечественного законодательства о СМИ породило ряд проблем, связанных с отсутствием традиций и опыта его применения, низкой правовой культурой как журналистов, так и общества в целом.

Знание права, механизма его применения в журналистике, его особенностей, процедуры, тенденций, наконец, собственных прав и обязанностей значительно облегчает профессиональную деятельность работника СМИ, предотвращает нарушения законодательства, которые наносят ущерб не только журналисту и редакции, героям статей и репортажей, но и тысячам читателей и зрителей.

В учебнике большое внимание уделяется тому, как осуществляется правовое регулирование журналистики за рубежом. Знание основ западного права о СМИ важно для понимания демократических тенденций правового регулирования масс-медиа, так как разрабатываемые в России законы нередко лишь переносят на отечественную почву то, что накопили и опробовали страны Запада. Знание западного права имеет также значение в связи с тем, что с 1996 года Российская Федерация является членом Совета Европы и поэтому должна привести своё внутреннее законодательство в соответствие с требованиями и нормами этой международной организации.

Скептически настроенный студент скажет, что законы в нашей стране далеко не всегда исполняются. И он будет прав. Но ситуация обязательно должна измениться. Характерной чертой развитого правового государства является то, что отношения между его гражданами регулируются не силой оружия (как это было в Чикаго 1920-х годов или как происходит в современной России), а контрактом, силу которого подтверждает суд: так проще, спокойнее и безопаснее для всех. Суд же выносит свои решения, исходя из буквы и духа закона.

Правовые основы журналистской деятельности в России созданы. Журналист обязан уже сегодня знать свои права, приучать себя и других подчинять свои действия верховенству закона, популяризировать принципы правового государства. Иного не дано, и наша общая задача приблизить день, когда существующие нормы начнут работать в полной мере.

Вот почему профессионально подготовленный журналист должен в совершенстве овладеть основами права о СМИ.

Кроме настоящего учебника при изучении дисциплины необходимо обращаться к следующим изданиям:

1.        Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации / Ред.-сост. А.Г. Рихтер: Научно-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. В книге собраны все российские законы, регулирующие те или иные стороны функционирования средств массовой информации (по состоянию на 1 июля 1999 года). Она включает в себя также подробный комментарий к ситуации с правовым регулированием СМИ в России, написанный одним из составителей Закона РФ «О средствах массовой информации» доктором юридических наук профессором М.А. Федотовым.

2.        Законодательство о средствах массовой информации: Учебно-практические материалы / Ред.-сост. А.Г. Рихтер. М., 1999. Книга является хрестоматией по изучаемому курсу. В ней приведено большинство из рекомендованных для прочтения материалов. Все они разбиты по темам программы.

3.        Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии (сравнительный анализ) / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. Книга представляет собой осуществлённый в Фонде защиты гласности перевод издания международной правозащитной организации «Артикль 19», названной в честь 19-й статьи Всеобщей декларации прав человека. В 1993 году книга была опубликована на английском языке. Фактически она является подготовленным для ЮНЕСКО сравнительным исследованием состояния со свободой печати в одиннадцати развитых демократиях Запада. В книге есть главы, толкующие соответствующие положения Европейской конвенции о правах человека, законодательство о СМИ Европейского Сообщества. Хотя некоторые из приведённых в ней сведений устарели в связи с изменениями законодательства о СМИ в этих странах, книга служит полезным справочником по зарубежному праву.

4.        «Законодательство и практика масс-медиа» («ЗиП»). Ежемесячный журнал. Выпускается в Москве с 1994 года Институтом проблем информационного права (ранее Центр «Право и СМИ»). В нём публикуются проекты законов, регулирующих деятельность организаций СМИ, комментарии к ним, аналитические материалы, другая полезная информация для журналистов и юристов. Журнал имеет несколько приложений, в том числе по регулированию СМИ в странах бывшего СССР.

Первое и четвертое из перечисленных изданий размещены в Интернете на веб-странице Института проблем информационного права (www.medialaw.ru).

После каждой главы данного учебника приводится литература для обязательного чтения, а также дополнительная литература.

Для прочного усвоения правовых знаний необходимо самостоятельно изучать тексты законодательных актов, юридических комментариев к ним, анализировать специальную литературу и публикации в периодической печати. Желающим расширить свои знания по теме рекомендуются книжные серии: «Журналистика и право» (издаваемая Институтом проблем информационного права) и «Журналистика и закон» (выпускается Фондом защиты гласности).

По прочтении учебника студенты должны усвоить источники правовых норм, содержание ключевых положений Конституции, Гражданского и Уголовного кодексов РФ, законов, имеющих отношение к сфере средств массовой информации, а также уметь защищать свои профессиональные права и популяризовать нормы правового демократического государства.

По завершении курса «Правовые основы журналистики» студенты сдают письменный зачёт по всему материалу. В конце книги приводятся вопросы, предложенные на зачётной работе в МГУ в 2001/02 учебном году.

Учебник составлен в соответствии с программой дисциплины «Правовые основы журналистики» для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включенной в 2000 году Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности «Журналистика».

В основе книги лежит курс лекций, прочитанный автором в 19972001 годах на факультете журналистики Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Большое влияние на содержание лекций и учебника оказали труды авторитетных специалистов в области права СМИ М.А. Федотова, Ю.М. Батурина, В.Л. Энтина, Э.П. Гаврилова, И.В. Иванова и др. Их работы перечислены в библиографии. В учебнике использованы наработки Института проблем информационного права, статьи и материалы, опубликованные в издаваемых им журнале «ЗиП» и книжной серии «Журналистика и право». Ряд примеров, использованных для иллюстрации тем, взят из мониторингов нарушений прав прессы, которые ведут Фонд защиты гласности и Центр экстремальной журналистики. Многие взгляды на проблемы информационного права, изложенные в учебнике, возникли в результате их обсуждения с коллегами Г.В. Винокуровым, Ф.Д. Кравченко, В.В. Чернышевым, Я.В. Скляровой, Н.А. Будариной, С.И. Шевердяевым, П.В. Сурковым, М.И. Савинцевой, М.В. Панярской. Важные советы по написанию учебника автор получил от преподавателей факультета журналистики МГУ профессора Я.Н. Засурского, профессора Е.Л. Вартановой, доцента А.В. Раскина. Путеводителем по информационному праву западных стран послужили труды Монро Прайса, Герберта Терри, Дэвида Голдберга, Питера Круга, Вольфганга Кляйнвехтера, беседы и переписка с этими известными специалистами, коллегами и друзьями. При редактировании текста большую работу проделали Н.С. Морозова, а также редактор Издательства Московского университета Т.М. Ильенко. Всем им автор выражает свою искреннюю признательность.

Настоящее издание является первым учебником по правовым основам журналистики в России. Автор с благодарностью ознакомится с критическими комментариями специалистов и надеется учесть их в дальнейшей работе.

Глава I

ИСТОЧНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Понятие права

Изучая законодательство о средствах массовой информации, мы должны, прежде всего, разбираться в основных понятиях и принципах юриспруденции, а также знать источники права, их иерархию.

Под правом в субъективном смысле понимается предусмотренная законом либо иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации способом, установленным правовой нормой, или воздержаться от совершения соответствующего действия.

Право в объективном смысле это система общеобязательных норм (правил поведения), определяющих границы свободы и равенства людей в осуществлении и защите их интересов; норм, закрепленных в законе или ином официальном акте, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Право всегда соответствует принятыми в данном обществе устоям социально-экономической, политической и духовной жизни, существующих объективно.

Объективность права означает независимость от воли того или иного лица, или, как говорят юристы, субъекта.

Важной чертой права является то, что его нормы, за исключением обычаев, всегда записаны в законе или в другом официальном акте. Этим актом может быть международный договор, указ, постановление, решение, приказ, иной документ, изданный государственным органом в соответствии с полномочиями этого органа и с необходимой процедурой принятия. Эти акты называют источниками права. В Англии и её бывших колониях источником права может служить судебный прецедент.

Нормы права всегда выражены в официальных актах, имеющих конкретный, унифицированный, строго соподчинённый и общеобязательный для всех членов общества характер. Их исполнение обеспечивается органами государства. В связи права с государством состоит отличие его от правил поведения, существующих в других системах норм (например, нравственных, политических, религиозных, корпоративных).

Содержанием правовых норм является определение прав и обязанностей субъектов в рамках тех или иных общественных отношений. Ссылаясь на них, они могут защищать свои свободы и интересы (например, в суде).

Право, как сказано выше, должно быть закреплено на бумаге. В каждой из цивилизованных стран мира существуют многочисленные тома кодексов и законов. Для того чтобы привести все нормы в систему, была создана структура права, единообразная в большинстве европейских (западных, так называемых «цивилизованных») стран. В нашей стране в годы советской власти наблюдались серьезные отличия от общепринятой системы права. Сейчас Россия постепенно переходит к той системе права, которая существует в континентальной части Европы.

Все тома кодексов и законов можно разделить на две большие группы: публичное и частное право. Публичное право регулирует взаимоотношения государства и граждан, причём эти взаимоотношения строятся по вертикали, т.е. государство посредством права осуществляет свои полномочия по управлению обществом, гражданами. В публичное право входит конституционное право, основой которого является конституция страны. В конституционном праве говорится об основах государственного устройства и управления, границах полномочий различных ветвей и органов власти, о границах полномочий парламента, правительства, президента страны, подтверждаются основные права и свободы граждан, существующие в государстве.

В публичное право входит также уголовное право. В уголовном праве говорится о наказании за преступления, т.е. за те правонарушения, которые имеют антиобщественный характер. Преступления направлены не только и не столько против определенного гражданина, по своей сути они наносят вред всему обществу. Если Карл у Клары украл кораллы, то он совершил правонарушение не только против неё одной, но и антиобщественное правонарушение. Ведь если позволить безнаказанно заниматься, например, воровством, то ущерб будет нанесён всему обществу. И в этом проступок Карла отличается, скажем, от другой ситуации, когда Карл занял деньги, рассчитывая вернуть их в оговоренный срок, но не может этого сделать по тем или иным причинам, а кредитор требует возврата долга. Эта ситуация, как считает право, не носит антиобщественного характера, это уже спор по поводу условий возврата кредита. Итак, уголовное право это право, имеющее отношение к таким нарушениям норм, которые опасны для общества.

К публичному праву относится также административное право, в котором говорится о различных проступках, связанных с нарушениями правил дорожного движения, пользования транспортом, осуществления трудовой деятельности и др.

В публичное право входит и процессуальное право. Оно регулирует процедуры, по которым осуществляется следствие и наказание за те или иные виды нарушений норм. К публичному праву относят и другие отрасли права, например избирательное право.

Вторую группу законов составляет частное право. Здесь также субъектом права выступает государство, но оно имеет те же права, что и любой другой субъект человек или организация. В частном праве все его участники действуют на равных. Главной составляющей частного права является гражданское право, которое регулирует все взаимоотношения, касающиеся права собственности (в частное право входят также семейное, трудовое право и др.).

Гражданское право оперирует двумя важными категориями: это физическое и юридическое лицо. Физическое лицо это гражданин того или иного государства либо лицо без гражданства. У физического лица есть свойства правоспособности и дееспособности, т.е. способность иметь права и нести обязанности, способность самостоятельно приобретать и осуществлять права, возлагать на себя и исполнять обязанности, вытекающие из гражданского права.

Под юридическим лицом понимается любая форма организации людей (компания, предприятие, банк, акционерное или иное общество и т.п.), имеющая необходимые признаки для вступления в гражданские правоотношения. Под этим понимается то, что у такого субъекта есть своё, принадлежащее только ему имущество, а также возможность самостоятельно осуществлять действия для выполнения своих функций. На практике это обычно означает наличие названия, устава, государственной регистрации, счёта в банке, адреса и т.п.

Какое отношение имеет деятельность средств массовой информации, журналистов ко всем этим областям права? В конституционном праве записаны основные права и свободы граждан, в том числе право на получение и распространение информации, что имеет непосредственное отношение к журналистам. В уголовном праве зафиксированы преступления, направленные на воспрепятствование деятельности журналистов, и предусмотрено наказание за них. В гражданском праве говорится о специфике распространения сведений, ущемляющих честь и достоинство. В трудовом праве также существуют нормы, касающиеся журналистов. Избирательное право регламентирует такое направление деятельности СМИ, как участие журналистов в предвыборной кампании и в кампании по проведению референдума. Следовательно, существует возможность объединения всех этих и других норм в особую отрасль права права средств массовой информации, или массово-информационного права.

Понятие массово-информационного права

Массово-информационное право явление новое в российском праве. Мнения отечественных юристов о его природе различны. Большинство из них считает, что какого-либо специального права, связанного со средствами массовой информации, вообще не существует, а потому и нет необходимости создавать для них особую отрасль права: пусть СМИ и журналисты живут по тем же законам, что и все остальные.

Другие же (М.А. Федотов, В.Н. Монахов, М.Л. Кудрявцев) полагают, что, хотя до 1990 года в России не было даже законодательства о СМИ, сегодня массово-информационное право имеет право на существование и уже проходит этап своего становления. Повышенная социальная значимость отношений в сфере сбора, производства и распространения массовой информации, наиболее ясно сформулированная в концепции «четвёртой власти», позволяет обособить эту отрасль на основе предмета правового регулирования по аналогии, например, с экологическим или таможенным правом. Отрасль массово-информационного права стала возникать с появлением законов и иных нормативных актов, посвященных соответствующим отношениям. Эти акты обладают определённой спецификой, не позволяющей с полной уверенностью включить их в состав уже существующих отраслей права. Иерархически среди них выделяется главный закон, в соответствии с которым должны издаваться остальные акты, регулирующие данную сферу деятельности. Это Закон РФ «О средствах массовой информации».

Здесь необходимо провести грань между массово-информационным правом и информационным правом. Последнее также оформилось в отрасль права. Однако информационное право регулирует вопросы создания и использования информационных ресурсов и технологий, прав субъектов, вступающих в информационные отношения в самом широком смысле этого слова. Основным в соответствующей здесь системе законодательства является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации».

Обособление массовой информации как информации особого рода проводится и в Конституции РФ. В ней говорится как о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, так и о свободе массовой информации. Таким образом, свобода информации и свобода массовой информации обособлены.

Законодательство о массовой информации и о СМИ насчитывает примерно двадцать федеральных законов, десятки законов субъектов федерации, многочисленные указы Президента РФ, постановления Правительства и других органов государственной власти. Особая роль правонарушений с применением СМИ определяется в Гражданском и других кодексах. В них сформулирован ряд новых для права понятий, таких, как свобода массовой информации, массовая информация, средство массовой информации, редакция средства массовой информации, главный редактор, журналист, издатель, распространитель продукции средства массовой информации, регистрация СМИ и т.д. Здесь определены такие принципы, как недопустимость цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только законодательством о СМИ, недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Происходит дифференциация правового регулирования отношений в зависимости от их специфики и особенностей участвующих в них субъектов права. Особое правовое регулирование получает деятельность печатных СМИ, приближается принятие закона, регулирующего деятельность исключительно аудиовизуальных СМИ.

Возникла и новая учебная дисциплина, посвященная правовому регулированию массово-информационных отношений. Она преподаётся на большинстве факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включена Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования второго поколения по специальности 021400 «Журналистика». Внедряется эта дисциплина и в юридических вузах.

Это ведёт к формированию соответствующей отрасли науки. Всё большее число диссертаций и монографий по юриспруденции и журналистике посвящено исследованию вопросов массово-информационного права. В этих трудах даётся критический анализ правовых актов и практики их применения, а также исследуются проблемы, связанные с правовым регулированием данной группы общественных отношений. Можно говорить о начале формирования научных школ и научной правовой доктрины.

Таким образом, законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990-е годы как отрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль права в широком смысле этого понятия.

Международные договоры

Основным источником права в нашей стране являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения, заключённые и ратифицированные Российской Федерацией.

Об этом говорится в статье 15 Конституции РФ, где нормы международного права признаются составляющими российского права. При возникновении конфликта между нормами международного права и законами, принятыми в Российской Федерации, действуют нормы международного права.

Журналисты должны знать и понимать нормы, по крайней мере, трёх международных документов, касающихся их профессиональной деятельности. Это нормы о свободе информации. Они распространяются не только на журналистов, но журналисты играют особую роль в обеспечении и реализации права каждого на свободу слова и доступ к информации. Свобода массовой информации является важным условием реализации этого права. СМИ предоставляют публичный форум для выражения и обсуждения мнений и содействуют конституционному праву каждого использовать и распространять информацию. Согласно положениям российского законодательства (ст. 38 Закона о СМИ) средства массовой информации обеспечивают конституционное право людей (общества) на информацию.

Почему вопрос права граждан на информацию должен регулироваться международным договором? Не является ли такая «забота» ООН и других подобных организаций вмешательством во внутренние дела страны? Во-первых, международные организации создаются для объединения государств на основе принципов и правил, которые они разделяют. Во-вторых, во всех их документах говорится о праве распространять идеи и информацию независимо от государственных границ, т.е. согласно этим соглашениям государства не должны ограничивать поток информации как внутрь страны, так и за её пределы. Именно поэтому подобные вопросы регулируются межгосударственными соглашениями.

Первым по времени принятия и по значению документом является Всеобщая декларация прав человека, провозглашённая Объединенными Нациями в 1948 году. В статье 19 Декларации передаётся суть свободы информации, В ней говорится: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их выражение; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию любыми средствами, независимо от государственных границ».

Международный пакт о гражданских и политических правах был принят в 1966 году Генеральной Ассамблеей ООН. В нём также есть своя статья 19 о свободе информации, но в ней появляются новые элементы, более подробно, чем во Всеобщей декларации прав человека, объясняющие содержание свободы информации. Появление новых элементов было вызвано тем, что одни государства начали обвинять другие государства в том, что те не позволяют своим гражданам свободно получать и распространять информацию. В ответ последние подняли перед оппонентом вопрос о правомерности защиты своих граждан от пропаганды войны, фашизма, насилия и т.п. Для определения ограничений на свободу информации статья 19 Международного пакта была сформулирована уже более подробно. И хотя в ней тоже сказано, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право получать и распространять всякого рода информацию и идеи в любой форме (устно, письменно и т.п.), однако здесь же говорится и о том, что пользование этими правами налагает на человека особые обязанности и особую ответственность. Эта особая ответственность заключается в том, что пользование правом на свободу информации может быть ограничено. Но это ограничение должно быть зафиксировано в национальном законе и быть необходимым:

а)      для уважения прав и репутации других лиц;

б)      для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме того, статья 20 того же Пакта позволяет государству запретить в своих законах пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию над людьми.

Фактически статьи 19 и 20 не разрешают произвольно ограничивать свободу информации, приняв любой нормативный акт указ президента, постановление правительства, приказ министра обороны и т.д. Ограничение обязательно должно быть записано в законе, гласно обсуждаемом и демократически принимаемом парламентом.

Статья 19 позволяет ограничивать свободу слова и мнений только в двух случаях. Первый связан с защитой прав и репутации человека, т.е., пользуясь правом на распространение информации, нельзя безнаказанно оскорблять других лиц. Второй случай касается охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Свобода самовыражения не даёт права на публикацию государственных секретов, не боясь обвинений, например, в шпионаже; возможность публиковать, предположим, призывы к гражданам Москвы собраться с целью штурмовать стены Кремля, вероятно, будет ограничена; скорее всего, будет наказана и попытка опубликовать в газете рецепт производства наркотиков в домашних условиях или распространять порнографию среди детей. Государство может ограничить такое право, заботясь о здоровье и нравственности населения.

Граждане (в том числе России) вправе использовать правовую помощь Комитета по правам человека ООН (созданного на основании Факультативного протокола от 16 декабря 1966 года к Международному пакту) для пересмотра решений и приговоров, нарушающих, с их точки зрения, положения этого Пакта. Мнения Комитета хотя и принимаются во внимание, но не являются обязательными для судебных, прокурорских, следственных и других государственных органов РФ.

Третий документ, который нужно знать журналисту, это Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Этот документ является основным законом для государств членов Совета Европы. В Совет Европы входят все государства Европы, за исключением Белоруссии, Боснии и Герцеговины, Югославии и Монако. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Россией и вступила в силу для нее 5 мая 1998 г. Россия приняла на себя обязательства защищать права, установленные Конвенцией, в том числе право на свободу выражения и информации. Конвенция имеет силу основного закона для судебного органа, который называется Европейский Суд по правам человека (ЕСГТЧ). Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (который функционирует на основании части 2 Конвенции) обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда такое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. То есть Россия признала применимость внутри страны прецедентного права ЕСПЧ.

Статья 10 («Свобода выражения мнения») Европейской конвенции гласит:

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия»

Как видим, свобода информации, идей и мнений может быть ограничена и в соответствии с Европейской конвенцией. Более того, список ограничений в ней даже шире, чем в Международном пакте о гражданских и политических правах. При этом особое внимание необходимо обратить на то, что указанные ограничения свободы, перечисленные в части 2 Конвенции, могут происходить только в случаях, если это:

а)      предусмотрено в национальном законе и

б)      обосновано необходимостью развития демократии в обществе.

Таким образом, даже если законы государства ограничивают эти свободы, власти должны доказать, что сделано это в интересах демократии.

Нормы Европейской конвенции трактуются решениями Европейского Суда по правам человека, которые создают базу прецедентов для всех государств-участников. Разумеется, решение Суда обязаны выполнять только стороны по спору. Но и для других государств-участников подход в правоприменении и выводы по применению и толкованию норм Конвенции должны служить ориентиром в основных принципах разрешения споров в аналогичных правоотношениях.

Рассмотрение дел Европейским Судом по правам человека

Европейский Суд по правам человека главный орган по контролю за исполнением положений Европейской конвенции и осуществлению надзора за соблюдением её норм посредством рассмотрения жалоб конкретных лиц против государств-участников. Задача Суда не заменять компетентных национальных судей, но проверять, соответствуют ли выносимые ими решения статьям Конвенции (в том числе ст. 10).

В своих решениях Европейский Суд по правам человека (находится в г. Страсбурге) может обязать конкретное государство члена Совета Европы либо пересмотреть то или иное судебное решение, либо изменить ту или иную норму национального законодательства. И это не существующая только на словах возможность, а реальная практика. Европейский Суд многократно заставлял пересматривать судебные решения и изменять закон, если они противоречили Европейской конвенции о защите прав человека.

Практика Европейского Суда по правам человека в применении и толковании статьи 10 Европейской конвенции уникальна с точки зрения многогранности правоотношений, которые были предметом его рассмотрения в последние десятилетия, последовательностью и принципиальностью его позиций.

Жалобы в ЕСПЧ подаются, если все возможности защиты в своей стране исчерпаны. Для России это означает, что в Европейский Суд можно обращаться уже после рассмотрения дела во второй инстанции. Право на подачу жалоб в ЕСПЧ гарантировано статьей 46 (ч. 3) Конституции РФ: использовав все внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в соответствующие межгосударственные инстанции по защите прав и свобод человека, созданные в соответствии с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией. К ним относится и Европейский Суд по правам человека.

Лишь в одном случае, связанном с Россией, этот суд вынес решение (май 2002 г.). В 2000 году еще на предварительном этапе процедуры рассмотрения жалоб Европейским Судом было отклонено около тысячи российских жалоб без подробной мотивации, в основном в силу того, что они не были связаны собственно с Конвенцией. По состоянию на начало 2001 года предварительную стадию прошли 46 жалоб из РФ. В основном это жалобы на отсутствие возможности получить решение суда (30%); на несправедливые решения по социальным вопросам: получение пенсий, других выплат, процентов по счетам (17%); на неисполнение судебных решений (13%); на неудовлетворительные условия содержания в тюрьме (10%). Шесть из них впоследствии были отклонены в связи с тем, что в ходе процесса коммуникации с РФ (т.е. уточнения у государства-обидчика обстоятельств дела) выяснились факты совершения действий по пересмотру судебных решений или достижению мировых соглашений. Что же касается остальных жалоб, то, если на конкретные предложения ЕСПЧ найти компромисс и заключить мировые соглашения не будет положительной реакции сторон, суд примет решения по существу.

Решения ЕСПЧ важны для толкования положений Европейской конвенции, в том числе и нормы статьи 10. Одно из ключевых и в то же время неопределённых понятий этой статьи обоснование ограничения свободы необходимостью в целях демократии. Суд разъяснил, что понятие «необходимое» в статье 10 (ч. 2) не сводится к таким значениям, как «разрешённое», «обыкновенное», «полезное», «рассудительное», «желаемое», а соответствует по смыслу «безотлагательной общественной потребности»[1]. Из решений суда также следует, что необходимость в интересах демократии определяется следующими принципами:

а)        ограничение свободы должно быть узким и пропорциональным необходимости удовлетворения законного общественного интереса;

б)        для применения ограничения как «необходимого» недостаточно только его связи с перечнем причин для возможных ограничений, указанных в статье 10 (ч. 2). Здесь не может быть общего правила, и каждое ограничение должно рассматриваться отдельно, с учетом конкретных обстоятельств[2].

По словам Европейского Суда, «свобода выражения являет собой одну из важнейших основ (демократического. А.Р.) общества, одно из основных условий его прогресса и развития каждого человека... Это касается не только той "информации" и тех "идей", которые считаются необидными или воспринимаются с одобрением или безразличием, но и тех, которые оскорбляют, шокируют или раздражают государство или какую-то часть населения. Таковы требования плюрализма, толерантности и широты взглядов, без которых "демократическое общество" невозможно».

Конституция РФ

Вторыми в иерархии источников права стоят конституция и федеральные конституционные законы. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция РФ возглавляет всю систему российских источников права. Остальные законы и подзаконные акты не могут противоречить её нормам. В Конституции определены общие начала (принципы) правового регулирования в стране. На основе одной или нескольких её статей складывается целая отрасль законодательства или права.

Так, для законодательства о СМИ основополагающее значение имеет статья 29. Она состоит из пяти частей.

Первая часть статьи 29 самая лаконичная: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова».

Что включает в себя эта формулировка? Все права, которые записаны в Конституции, можно разделить на права, предоставляемые каждому, и права, предоставляемые только гражданам Российской Федерации. К последним относятся, например, право избирать и быть избранным, право на жилище и некоторые другие. Те же права, которые предоставляются каждому, получает любой человек, вне зависимости от того, какое у него гражданство и есть ли оно у него вообще. К ним относятся и права, записанные в частях 1 и 4 статьи 29. Иначе говоря, тот, кто оказывается на территории Российской Федерации, попадает в поле действия Конституции РФ, получает право на свободу слова и мысли. Этим положением подчёркивается тот факт, что свобода мысли и слова составляют право, которое мы имеем с рождения. Государство не смеет вмешиваться в эту сферу без особой на то причины, не оно дало нам это право, и оно не может у нас его забрать. Свобода мысли и слова это естественное, неотъемлемое право человека. Под свободой мысли понимается гарантия невмешательства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека. Этот процесс может быть скрытым от других, но может стать и открытым, когда возникает потребность передать свои мысли другим людям. Для осуществления этой потребности человек обладает свободой слова, устного или печатного. Свобода слова признак демократического режима, который заинтересован в равном участии всех граждан в обсуждении и решении насущных проблем общества и государства.

Вторая часть статьи 29 во многом повторяет Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные договоры. В ней говорится: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Этот запрет подкреплён конкретными видами ответственности за его нарушение, установленными, в частности, Уголовным кодексом РФ (ст. 136, 280, 282, 354). Ответственность эта вполне реальна. Так, по статье 282 УК «Разжигание межнациональной розни» был осуждён редактор московской газеты «Русские ведомости» за публикацию в 1995 году статьи «Катехизис еврея». Суд обязал его уплатить штраф и лишил права заниматься журналистской деятельностью в течение нескольких лет.

Третья часть статьи 29 гласит: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Эта норма означает, что, даже если вы заблуждаетесь, никто не может принуждать вас к изменению своих мнений и убеждений. Эту норму обязаны соблюдать все: органы государственной власти (в том числе суды), органы местного самоуправления, политические партии и организации, их должностные лица, все члены общества. Если, например, вы считаете, что коммунизм хуже фашизма, это ваше мнение, и никто не вправе заставлять вас отказаться от своей точки зрения, изменить её. Вы можете сделать это только по собственному выбору в процессе познания, дискуссии, обсуждения различных мнений. Данное положение Конституции РФ имеет важное практическое значение (см. гл. XI настоящего учебника).

Четвертая часть статьи 29 раскрывает суть свободы информации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Как видим, к элементам свободы, уже известным нам по международным соглашениям, добавлены новые: «передавать» и «производить». Интересно заметить, что разницу между понятиями «передавать» и «распространять» информацию определить нелегко. По крайней мере, ни в одном из комментариев к Конституции РФ она не объяснена. Право человека свободно искать и получать информацию предполагает общедоступность и открытость источников информации, и прежде всего органов государственной власти, общественных объединений, органов местного самоуправления. Важным, но не единственным способом получения и распространения информации являются средства массовой информации. Все эти действия должны осуществляться без нарушений законодательства о СМИ, о политической и иной общественной деятельности и т.п.

«Перечень сведений, составляющих государственную тайну, говорится далее в четвертой части статьи, определяется федеральным законом». Эта норма будет рассмотрена нами в главе IV «Свобода информации», заметим лишь здесь, что такой закон существует в РФ с июля 1993 г.

Наконец, в пятой части статьи 29 читаем: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Свобода массовой информации гарантируется далеко не во всех конституциях стран мира. В этом отношении Конституция РФ является, скорее, исключением, чем правилом. Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Речь идет о свободе распространять любые сведения через СМИ, а не о праве средств массовой информации заниматься чем угодно. Гарантии свободы массовой информации состоят в плюрализме собственности на СМИ, недопустимости их монополизации в руках государства или нескольких частных владельцев, в идеологическом и политическом многообразии распространяемой массовой информации.

Конституция РФ запрещает цензуру. В соответствии со статьей 3 Закона о СМИ под цензурой понимается требование со стороны государственных органов власти либо их должностных лиц предварительного согласования предназначенных для распространения сообщений и материалов. Формулировка этой статьи позволяет относить к цензуре и наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей. Причём последнее представляет собой правонарушение, за которое предусмотрена конкретная административная ответственность (ст. 13.16 «Воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации» КоАП РФ).

Здесь важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В смысле закона, а не в обыденном понимании она всегда может быть только государственной. Цензура со стороны редактора или частного владельца СМИ, политических партий, церкви и т.д. таковой с точки зрения права не является и, стало быть, не запрещена.

Несмотря на конституционный запрет, в России всё же зафиксированы случаи цензуры. Так, в Саратове в местный выпуск газеты «Известия» в государственной типографии была внесена цензурная правка в статью, содержащую критику в адрес губернатора области. Есть факты ареста милицией тиражей неугодных газет, в частности в Санкт-Петербурге; перекрывание вещания на регион неугодных центральных телеканалов (как это было в Башкортостане); введение обязанности для городской газеты согласовывать с властями все публикуемые материалы о деятельности городской думы и администрации (в Приморье); попытки не допустить распространения в России той или иной литературы (например, доклада одной из зарубежных правозащитных организаций в Москве). По утверждению генерального секретаря Союза журналистов России Игоря Яковенко, за 1999 год зафиксировано 157 фактов цензуры. Несмотря на обращения в Генеральную прокуратуру и к Президенту как гаранту Конституции РФ, ни по одному из них виновные не были выявлены и не понесли наказания.

Конституционные гарантии свободы слова существуют и в других странах. Как уже было сказано, свобода печати оговаривается при этом не всегда. В Германии и Испании, признавая особую роль средств массовой информации в формировании общественного мнения, конституции дают журналистам большие, чем рядовым гражданам, права в сборе и распространении информации. В Голландии и Швеции конституции обязывают органы власти содействовать свободе прессы и плюрализму, на практике же это означает невозможность правительства вмешиваться в дела СМИ. Схожий смысл имеет Первая поправка к конституции США, запрещающая органам государственной власти ограничивать свободу слова и свободу прессы.

Во всех западных странах запрещена цензура массовой информации. Так, в начале 1970-х годов сотрудник Расследовательного бюро Швеции передал двум местным журналистам информацию о работе этого шведского аналога российской ФСБ. Журналисты опубликовали серию статей, а затем выпустили книгу на шведском и английском языках, основанную на этих статьях. В течение всего этого времени шло следствие, в результате которого журналисты были осуждены за шпионаж и получили по году лишения свободы. Но попыток предотвращения публикаций статей, представляющих угрозу государственной безопасности, не было, ибо это представляло бы собой цензуру.

Законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

По своему значению следом за Конституцией РФ идут принимаемые по особой процедуре федеральные конституционные законы. Здесь к СМИ имеет отношение ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», в котором есть статья «Агитация по вопросам, вынесенным на референдум Российской Федерации».

Следующими по значению являются федеральные законы. Они принимаются Государственной Думой простым большинством голосов. (До вступления в силу Конституции 1993 года такие законы назывались законами РФ, ещё раньше законами РСФСР и принимались высшими на то время законодательными органами.) После принятия в Думе закон подлежит одобрению Совета Федерации (путем голосования или без рассмотрения, по умолчанию) и подписанию и обнародованию Президентом РФ. Основная часть рассматриваемого в книге материала будет иметь отношение к содержанию тех или иных федеральных законов.

После законов ступенькой ниже стоят указы Президента РФ, многие из которых имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации. Указы не должны противоречить Конституции и законам России. В нашей стране президентские указы отличаются важной особенностью: если те или иные отношения не урегулированы законом (существует правовой пробел то ли Дума не успела принять закон, то ли появилась новая сфера отношений), Президент имеет право самостоятельно регулировать эту сферу своими указами (т.е. при наличии ниши в системе законов он может заполнить её своим указом). Эти указы действуют до тех пор, пока сам законодатель, т.е. парламент, не заполнит эту нишу законом, либо дольше если они не вступают с ним в противоречие.

Такой нишей является, в частности, сфера отношений в электронных СМИ. У нас в стране до сих пор нет действующего закона о телевидении и радиовещании, хотя, конечно, специфика правоотношений в этой сфере существует. Следовательно, при отсутствии закона Президент РФ принимает соответствующие указы, по которым, например, создаются органы, выдающие лицензии на вещание, утверждается определённый порядок функционирования телекомпаний и радиокомпаний. Такая картина будет сохраняться до тех пор, пока парламент не примет соответствующего закона.

В то же время по нашей Конституции у Президента достаточно широкие полномочия, в том числе право налагать вето на законы, которые принимает парламент. Тот же закон о телевидении и радиовещании многократно рассматривался парламентом, но когда он был принят, Президент наложил на него вето. Преодолеть вето можно только путём нового голосования, причём большинством голосов, не менее двух третей от числа депутатов (хотя для принятия закона достаточно простого большинства). Предположим, что Президент заинтересован в наложении вето на не устраивающий его закон. При этом получается замкнутый круг: закона о телерадиовещании нет, потому что Президент налагает вето, а Президент в свою очередь принимает указы, касающиеся телевидения и радиовещания, потому что нет закона.

С постановлениями Правительства РФ дело обстоит проще, потому что они не имеют такой силы, как указы Президента. Постановления Правительства должны приниматься на основе принципов и положений Конституции, законов и указов Президента, т.е. они должны регламентировать порядок их исполнения, детализировать то, что в них записано.

Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций МПТР). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.

Законодательство субъектов РФ

Важный элемент законодательства, который не укладывается в эту строгую иерархию, огромный пласт законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. По Конституции РФ 1993 года вся страна делится на 89 субъектов. Это означает, что в федерации 89 участников, в их число входят все области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города Москва и Санкт-Петербург. Как субъекты федерации эти образования имеют право издавать правовые акты, регулирующие различные сферы, находящиеся в их юрисдикции. Как же получилось, что средства массовой информации оказались в сфере интересов местных законодательных собраний?

В ныне действующей Конституции РФ имеются определённые упущения. Одно из них затрагивает распределение полномочий между федеральным и региональными правительствами в отношении СМИ.

В статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Ни в одной из этих трёх статей средства массовой информации не упоминаются. Это дает региональным и федеральным законодательным учреждениям определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.

Тем не менее, некоторые положения указанных статей, в которых распределяются полномочия различных уровней государственной власти, вплотную касаются проблем СМИ. Например, статья 71 исключительно к федеральному ведению относит защиту фундаментальных прав и свобод человека (включая право на поиск, получение, производство и распространение информации), а также так называемую «федеральную информацию» (не совсем, впрочем, ясно, что в таком случае может быть названо «нефедеральной информацией») и «федеральную связь». В свою очередь в статье 72 сказано, что вопросы воспитания и культуры находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Так к чему же конкретно относятся средства массовой информации?

Здесь можно привести прецедент хотя и весьма ограниченного применения в условиях российской правовой системы. Конституционный Суд России рассматривал дело на основании двух заявлений по поводу конституционности Федерального закона «О рекламе», принятого в 1995 году. В одном заявлении утверждалось, что регулирование рекламы является частью регулирования культуры и, следовательно, должно находиться в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. В другом говорилось о том, что, поскольку реклама (как и средства массовой информации в этом случае) не упоминается в Конституции РФ, она должна входить исключительно в компетенцию региональных властей. В решении Суда указывалось, что в тех случаях, когда законы о рекламе регулируют вопросы бизнеса, конкуренции и права на доступ к коммерческой информации, эти вопросы находятся исключительно в ведении федерального законодательства. В отношении остальных вопросов, затрагивающих эту сферу, субъекты федерации вправе принимать свои собственные нормативные акты.

Можно было бы предположить, что это решение Конституционного Суда относится также и к СМИ. Однако нельзя быть полностью уверенным, что это действительно так. Если же такое предположение верное, то некоторые вопросы, перечисленные в Конституции РФ как находящиеся исключительно в ведении федерации, касаются и сферы средств массовой информации. Приведём их перечень:

           границы права граждан на получение информации;

           правовой статус организаций (например, организаций федеральных СМИ);

           федеральное налогообложение;

           уголовная ответственность за нарушения в сфере массовой информации.

Тогда в Совместном ведении будут находиться такие вопросы, как:

           защита права граждан на получение информации;

           местное налогообложение;

           регистрация и лицензирование;

           административный контроль за средствами массовой информации и за их отношениями с государственными властями субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Совместное ведение означает, что региональные органы власти могут принимать законодательные и иные акты, регламентирующие указанные сферы. Однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. До недавнего времени в большинстве случаев местные власти игнорировали такие законы с молчаливого одобрения федерального правительства. Изменения наступили, когда Президент России Владимир Путин сформулировал курс «диктатуры закона» на приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Почему же местные власти стараются получить как можно больше власти в этой сфере? Одно из объяснений кроется в стремлении регионов, особенно республик, таких, как, например, Башкирия, добиться большей независимости от Москвы. Другая причина связана с главной движущей силой законодательства о СМИ в России, да и вообще в бывшем Советском Союзе. Как было справедливо отмечено в книге американского профессора Монро Прайса[3], регулирование СМИ в особенности вещательных «в новых демократиях» обусловливается наблюдающимися внутри общества попытками сохранить или закрепить так называемую «картель преданности». Причём речь здесь идёт не просто о бизнес-картеле, а о картеле, включающем преобладающую смесь политических взглядов и культурных отношений. Такое законодательство служит укреплению национальной идентичности России в противоположность, скажем, Украине или Белоруссии или, наоборот, укреплению национальных идей Украины в противовес России. Хотя М. Прайс говорит о законодательстве СМИ новых независимых государств, те же самые модель и мотивация могут быть применены к регулированию в «нациях без государства» республик в составе Российской Федерации.

Дарованные региональным правительствам свободы ведут отсчёт с известной фразы Б.Н. Ельцина, сказанной им в период пика его противостояния с Президентом СССР М.С. Горбачевым в 1991 году: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить!» Они были закреплены в 1993 году в конституционном праве создавать местное законодательство.

Региональное законодательство о СМИ также сыграло важную роль в укреплении этих мини-национальных идентичностей, в усилении «мини-картелей», которые служат столпами существующих властных структур, чаще всего неподконтрольных федеральным властям.

В то же время законодательство о средствах массовой информации в российских регионах касается отнюдь не культурного своеобразия кабардинцев или адыгов или, например, того, каким именно образом СМИ должны следовать местным традициям или религиям. Оно разрабатывается и принимается, скорее, с целью показать журналистам, кто настоящий хозяин на этой земле. Поэтому неудивительно, что из девяти принятых «нациями без государства» региональных конституций, в которых обычно вслед за федеральной Конституцией повторяются те же прекрасные слова о свободе слова и выражения, только три содержат указание на запрет цензуры[4].

По меньшей мере, шесть субъектов федерации приняли собственные нормативные акты о СМИ. В большинстве своём эти документы механически повторяют российский Закон о СМИ 1991 года, что ставит под сомнение правовую целесообразность подобного законотворчества. Интересен тот факт, что в местных законах воспроизводятся многие из общепризнанных ошибок и внутренних противоречий федерального закона. Например, как и российский закон, они смешивают в одной статье уголовную ответственность гражданина, который злоупотребляет законом с применением СМИ, и административную ответственность редакций. В них также остаются открытыми пробелы, обнаруженные в российском законе за последние десять лет.

В региональных законах о СМИ появился ряд новых ограничений. Так, в республиках Башкирия и Адыгея запрещено учреждение и/или распространение на территории этих субъектов федерации любых средств массовой информации, основанных организациями, зарегистрированными за пределами данного региона, без предварительного разрешения со стороны местных властей. Башкирский кодекс «О средствах массовой информации» требует специальной аккредитации от журналистов из других регионов, если они хотят получить такой же статус, как их местные коллеги. В некоторых законодательных актах говорится об обязательных разрешениях, которые должны получить корреспондентские бюро «внешних» СМИ. Закон Кабардино-Балкарии «О средствах массовой информации и издательской деятельности» запрещает использование СМИ «для посягательства на единство и целостность региона».

Кроме общих законодательных актов местное законодательство о СМИ состоит из актов, регламентирующих следующие области:

           дополнительные субсидии местным СМИ: освобождение от уплаты местных налогов и т.п.;

           регулирование доступа к информации и аккредитация журналистов;

           регулирование вопросов непристойности, порнографии, эротических изданий и программ.

Заметим, что интенсивную законотворческую деятельность посткоммунистической эры можно также объяснить состязанием между исполнительной и законодательной ветвями власти за влияние на прессу. Президент и парламент России балансировали на грани войны с начала 1992 года. Дарованием различных привилегий журналистам обе воинствующие стороны пытались доказать свой статус гаранта свободы печати и слова в России, защитника печати от трудностей переходного периода экономики. Это были явные попытки переманить прессу на свою сторону в политической дуэли. Похожая тенденция наблюдается и в провинции, где региональные губернаторы, как правило, не в ладах с местными законодательными собраниями.

Местное законодательство в ряде случаев противоречит законодательству федеральному, создавая тем самым дополнительные трудности в установлении принципа верховенства права в России. Возникает естественный вопрос: как разрешить это противоречие практически?

С правовой точки зрения для этого есть две возможности. Первая если федеральная власть в лице прокуратуры или Министерства юстиции подаст региональным законодателям жалобу на имеющиеся противоречия и потребует от них внести изменения в определенные части регионального законодательства. Федеральные власти пробовали действовать подобным образом в отношении избирательного законодательства, но в целом не смогли добиться положительного результата: местные законодатели попросту проигнорировали их жалобы. Федеральные власти не могут на деле заставить местных законодателей внести изменения в местные законы.

Вторая возможность действовать через судебную систему. Если, к примеру, местное законодательство нарушает чьи-то права, это лицо может обратиться в суд с ходатайством восстановить их, по меньшей мере, в той степени, в которой это предусмотрено федеральным законодательством. Хотя местные суды, будучи зависимыми от местных властей, скорее всего, отклонят такое ходатайство, само по себе это будет служить основанием для последующего обжалования в федеральные суды вплоть до Верховного или Конституционного Суда. Нам остается только ждать, когда российские граждане или средства массовой информации найдут достаточно сил, времени и ресурсов, чтобы пойти по этому долгому пути, который по существу будет удовлетворять только требования истца, поскольку прецедент не станет обязательным указанием для других судов.

Этой группе законов очень сложно найти место. Они не вписываются в существующую иерархию источников права и принимаются в основном не для разъяснения различных положений Конституции РФ либо федеральных законов, их исполнение обязательно только в соответствующих субъектах федерации.

История принятия Закона о СМИ. Создание правовой базы для частных СМИ

В основе массово-информационного права нашей страны лежит Закон «О средствах массовой информации». Он был принят Верховным Советом России 27 декабря 1991 года, в тот же день подписан Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, а в силу вступил с момента опубликования, т.е. с 14 февраля 1992 года. Но так как законы в нашей стране по традиции датируются со дня принятия, он называется Закон «О средствах массовой информации» 1991 года.

Этот закон во многом повторяет концепцию и основные положения закона, который существовал до него (правда, недолго всего год с небольшим) и назывался Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации». Поэтому хотя ниже речь пойдёт о важных новеллах Закона о СМИ, необходимо иметь в виду, что фактически многие из них стали частью нашего права не с 27 декабря 1991 года, а со дня вступления в силу союзного закона 1 августа 1990 года (принятого 12 июня 1990 года).

Оба этих закона объединяет и это немаловажно то, что их авторами-разработчиками являлись одни и те же люди. И союзный, и республиканский законы были приняты на основе инициативных авторских проектов Ю.М. Батурина, М.А. Федотова и В.Л. Энтина. Впоследствии эти юристы сделали внушительную карьеру, в том числе в сфере права и средств массовой информации. Юрий Михайлович Батурин после принятия закона СССР работал в аппарате Президента СССР М.С. Горбачева, затем помощником Президента РФ по юридическим вопросам, помощником по национальной безопасности, позже секретарём Совета Обороны; впоследствии он стал лётчиком-космонавтом и дважды выполнил космические полеты.

Михаил Александрович Федотов после написания и принятия двух упомянутых законов стал сначала заместителем министра, а в 19921993 годах министром печати и информации Российской Федерации. Уйдя добровольно в отставку, он получил назначение Чрезвычайным и Полномочным Послом России в ЮНЕСКО в Париже. В настоящее время работает секретарём Союза журналистов России и руководит кафедрой в одном из московских вузов.

Владимир Львович Энтин после участия в написании Закона о СМИ продолжительное время работал в Париже представителем Российской Ассоциации по интеллектуальной собственности, представлял там интересы российских авторов. Сейчас он адвокат в одной из московских престижных юридических фирм и преподаватель факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова.

Хотя до Октябрьской революции в нашей стране действовали различные акты о печати, о цензуре и т.д., в результате смены режима в 1917 г. все существовавшие ранее законы, касающиеся журналистской деятельности, были отменены. Одним из первых декретов Совета Народных Комиссаров стал Декрет о печати от 27 октября (9 ноября) 1917 года, в котором говорилось: «Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для неё будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону». Вслед за этим большевики ввели цензуру и до конца 1917 года закрыли 92 газеты. Ждать принятия «прогрессивного закона» пришлось слишком долго: до 1990 года деятельность средств массовой информации не регулировалась специальным законом. Вся сфера печати, радио и телевидения управлялась решениями Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) и Совета Министров СССР, причем постановления принимались абсолютно по всем проблемам, начиная от того, кто будет редактором той или иной центральной газеты, и кончая вопросами строительства типографий, организации новых газет, ликвидации старых, разделения газеты на две новые или, наоборот, их слияния. Все эти вопросы решались исключительно на заседаниях ЦК, его Секретариата и Политбюро, а также на заседаниях Совета Министров. Если же возникал вопрос о мелких местных средствах массовой информации, то его решали партийно-советские структуры в регионах.

В результате такой сложившейся практики к 1990 году, когда уже широко развивалась политика гласности, редакции, которые получили в стране гигантский вес как рупор общественного мнения и как органы, способные формировать его, юридически оставались абсолютно бессильными. Они, как правило, существовали на правах подразделения того или иного издательства. У них ничего не было из материальных ценностей, не было собственного счёта, были только авторучки, письменные столы, печатные машинки и, собственно, всё. Вся прибыль от многомиллионных тиражей направлялась в издательства или в те общественные и государственные организации, чьим «органом» являлась та или иная газета или журнал. Создание частной газеты было чем-то совершенно немыслимым. Практически такая же ситуация складывалась и в телерадиовещании. Существовал Государственный комитет по телевидению и радиовещанию при Совете Министров СССР, который единолично управлял всеми республиканскими и областными теле- и радиокомпаниями, сами компании большой юридической самостоятельностью не обладали. У журналистов был гигантский авторитет, но не было никаких юридически закреплённых прав и обязанностей.

Такое положение, конечно, не устраивало ни журналистов, ни редакторов, ни что важнее всего руководителей страны, поэтому было принято решение подготовить законы о печати, о телерадиовещании и о гласности.

Одна из целей авторов инициативного законопроекта создание правовых условий для учреждения независимых от партийно-государственной машины средств массовой информации. Они ввели в его текст полуфикцию, которую назвали учредителем СМИ. В отличие от других субъектов правоотношений в сфере действия закона смысл фигуры учредителя не был раскрыт в статье «Основные понятия». В законе СССР было, однако, сказано, что учредителем может быть Совет народных депутатов, другой государственный орган, политическая партия, общественная организация, массовое движение, творческий союз, кооперативное, религиозное, иное объединение граждан, трудовой коллектив, а также гражданин СССР, достигший 18-летнего возраста.

Учредитель был призван разбить систему взаимоотношений, в которых, с одной стороны, выступала партийная (общественная) организация или организация государственного аппарата, а с другой беспрекословно ей подчинённый печатный орган. Логичным было бы заменить эту систему на схему «собственник редакция». Но авторы справедливо опасались того, что, запиши они в закон слово «частный собственник», и такой закон не будет принят ни Верховным Советом СССР, ни впоследствии Верховным Советом РСФСР. Хотя в то же время понятие собственника и собственности в законе есть, но прописано оно крайне незаметно, по сути, между строк, и только юристы, которые знают, что право собственности состоит из трёх элементов: права владения, пользования и распоряжения, могут увидеть в первой статье закона упоминание о том, что владение, пользование и распоряжение СМИ не подлежат ограничению. Но нужно быть юристом, чтобы разбираться в таких тонкостях, а парламентарии и по сей день, как правило, таковыми не являются. В законе было сказано, что учредитель имеет право учреждать средства массовой информации; что, для того чтобы СМИ могло выходить в свет, необходимо его зарегистрировать в уполномоченных органах государственной власти по заявлению учредителя. Следует заметить, что до 1990 года регистрации СМИ в нашей стране не требовалось. Казалось бы, вводилась чуть ли не драконовская мера XVIIXVIII вв., тем не менее, в условиях СССР она оказалась чрезвычайно прогрессивной.

Чем было вызвано создание процедуры обязательной регистрации? И сегодня существует газета «Комсомольская правда», под названием которой некогда было написано «Орган Центрального Комитета ВЛКСМ». Как при помощи закона сделать этот «орган» независимым от ЦК ВЛКСМ? Его следует зарегистрировать, но уже не как газету, учреждаемую комсомолом, а как издание трудового коллектива редакции газеты «Комсомольская правда». Для этого нужно, чтобы трудовой коллектив выступил учредителем.

С 1 августа 1990 года в полном соответствии с законом СССР началась регистрация СМИ. Те редакторы и журналисты, которые внимательно прочитали этот закон, использовали его в своих интересах. Они оперативно зарегистрировали печатные издания в основном издания, в редких случаях телепрограммы на имя трудового коллектива, либо журналистского коллектива, либо близких им по духу организаций, давших согласие выступить в качестве учредителя СМИ.

Для создания учредителя необходимо провести собрание или заседание и запротоколировать намерение учредить СМИ (частному лицу, естественно, этого не требовалось). Написать заявление и сообщить ограниченный набор сведений об учредителе и планируемом к выпуску в свет СМИ; уплатить регистрационный сбор (для подавляющего большинства СМИ он составляет сумму от 5 до 15 минимальных размеров оплаты труда). Заявление вместе с квитанцией об уплате регистрационного сбора подается в Министерство печати либо (в зависимости от территории предполагаемого распространения) в его территориальный орган. После получения свидетельства о регистрации газета фактически переходила в руки новых владельцев. Прежний владелец издания, не успевший вовремя его зарегистрировать, конечно, мог отобрать у журналистов принадлежащие ему помещения и средства производства (хотя обычно они были частью относительно самостоятельных издательств), но главного достояния издания его названия, читательской аудитории и авторского коллектива в любом случае он лишался

Более того, даже если органы власти успевали зарегистрировать ту или иную газету как свой собственный орган, все равно с ней могли произойти странные метаморфозы. Сдержать стремление журналистов к независимости от чиновников из традиционных партийно-советских организаций было уже невозможно. Так произошло с газетой «Московский комсомолец», которая была зарегистрирована Московским городским комитетом ВЛКСМ. Осенью 1991 года коллектив редакции решил, что ситуацию нужно изменить, и зарегистрировал в министерстве фактически вторую газету под тем же названием. Но если первоначально название газеты «Московский комсомолец» давалось в кавычках, то теперь в заявлении просили выдать свидетельство о регистрации газеты Московский комсомолец без кавычек. Министерство печати просьбу удовлетворило, и после регистрации журналисты пришли на работу в те же помещения, по тому же адресу, но в другую газету под тем же названием. Таким образом, в старой газете некому было работать, и она благополучно в течение двух-трех дней умерла. А новая, уже без кавычек, выходит и по сей день. Вероятно, юридически это не очень чистый шаг, но, тем не менее, он был сделан Министерством печати и информации РФ.

Разумеется, создание независимых СМИ происходило не только на базе «старых» изданий, возникали и совершенно новые газеты и журналы. В целом же введение регистрации означало переворот в советской системе средств массовой информации.

Законодательство о СМИ в зарубежных странах

Далеко не во всех зарубежных странах есть специальные законы, регулирующие деятельность печати и других СМИ. Ряд национальных правовых систем, например в США, Канаде, Великобритании, Голландии, Испании, Австралии, не признает особого массово-информационного права в собственном смысле этого слова, в них СМИ регулируются нормами гражданского и иного законодательства, статьи, касающиеся журналистской деятельности, разбросаны по различным кодексам и законам (как во Франции). Не случайно, что те страны, конституции которых уделяют особое внимание свободе массовой информации, имеют специальные законы о печати. В германских землях (субъектах федерации) существуют собственные (хоть и весьма схожие) законы о прессе. В Австрии и Швеции есть национальные законы о прессе, причём в Швеции такой закон является конституционным

Следует отметить, что даже в странах, не имеющих базовых национальных законов о печатных СМИ и правах журналистов, есть законы о телерадиовещании, регулирующие вопросы функционирования общественного и частного телевидения и радио, выдачи лицензий и т.п. В некоторых западных государствах приняты законы, серьёзно ограничивающие сбор и распространение информации (например, английский закон о государственной тайне 1989 года).

В странах с системой англо-саксонского права большое значение имеет то, как суды интерпретируют законы, по сути, своими прецедентами творя право. Решение суда по какому-либо делу становится официальным основанием для аналогичного решения другого суда по схожему делу. Прецедент либо может быть пересмотрен вышестоящим судом, либо может потерять значение в случае изменения законодательства. Некоторые суды (например, Верховный суд США), впрочем, и сами могут принимать различные решения, невзирая на сходство обстоятельств дел. Как сочетается право писаных законов с судебными решениями, хорошо видно на следующем примере. В XIX веке в США был принят закон, направленный на защиту общества от непристойностей: почта не должна была принимать к рассылке «непристойные материалы». Но какие материалы считать непристойными, закон не указал. И не случайно. То, что считалось неприличным в XIX веке, стало приличным в начале ХХ-го, да и впоследствии рамки приличий менялись практически каждое десятилетие. Отсутствие формулировки компенсировали решения судов, запрещавших или разрешавших в каждом спорном случае, с учетом представлений современных им обществ, рассылку тех или иных журналов (например, «Плейбоя»), календарей и т.п. Это позволило сохранить в неизменном виде закон и в то же время заставило его работать.

Как и в России, важное значение в праве зарубежных стран занимают подзаконные акты. Например, в США до сих пор большую роль играет распоряжение президента Г. Трумэна о делении государственных документов по грифам секретности: «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно».

Закрепление прочитанного материала

1.      Почему массово-информационное право нельзя включить в состав традиционных отраслей права? В чём его специфика?

2.      Чем юридическая норма отличается от этического правила?

3.      Покажите разницу между свободой слова и свободой мнений.

4.      Почему международные организации вправе вмешиваться в вопросы регулирования свободы массовой информации в тех или иных государствах? Не является ли эта сфера внутренним делом государства?

5.      Объясните смысл двух условий ограничения свободы массовой информации в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

6.      Каковы функции Европейского Суда по правам человека?

7.      Справедливо ли определение цензуры, которое даёт Закон о СМИ? Не является ли оно слишком узким? Ответ обоснуйте. Предложите свою формулировку этого понятия.

8.      Как бы вы разделили функции федеральных и местных властей в статьях 7173 Конституции РФ в отношении правового регулирования массовой информации?

9.      В главе говорится о некоторых сферах массовой информации, до сих пор не урегулированных законом. Назовите эти сферы. Можете ли вы продолжить их перечень?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Конституция РФ. Ст. 29, 15, 7173.

Уголовный кодекс РФ. Ст. 212, 280, 282, 354.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 1, 3, 4, 47.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч.-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 348380, 332335.

Всеобщая декларация прав человека. Ст. 19; Международный пакт о гражданских и политических правах. Ст. 19, 20; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Ст. 10 // ЗиП. 1995. № 10. С. 6.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 160171, 187189, 203205.

Федотов М.А. Правовые основы журналистики // Труды по интеллектуальной собственности. Т. 4. М., 2001. С. 433.

Брагина А.В. Самый гуманный в Европе? // ЗиП. 1996. № 5. С. 1519.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комм. М., 1997. (Комм. к ст. 29).

Кудрявцев М.А. Право СМИ в современной России: проблемы и перспективы // ЗиП. 1999. № 3. С. 1118.

Воинов А.Е. Законодательство о средствах массовой информации и практика его применения в республиках субъектах Российской Федерации. М., 1997 (www.medialaw.ru).

Прохоров Е.П. Свобода СМИ и журналистской деятельности на демократических принципах. М., 2001.

Решения Европейского Суда по правам человека. Применение статьи 10 Европейской конвенции по правам человека / Пер. с франц. М., 1998.

Комментарии к судебным решениям (по ст. 10) // ЗиП. 1998. № 78. С. 2228.

Право на информацию: российское законотворчество о СМИ в 19992000 гг. в контексте западноевропейских стандартов свободы слова. М., 2001.

Лекции по основам правовых знаний для журналистов / Ред. Г.В. Винокуров, А.Г. Рихтер, В.В. Чернышев. М., 1999.

Глава II

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕДАКЦИИ

Основные положения и понятия Закона РФ о СМИ

Важнейшим положением как Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации», так и российского Закона «О средствах массовой информации» стала отмена цензуры в СМИ. В предыдущей главе уже было сказано о том, что отмена цензуры зафиксирована в статье 29 Конституции РФ. Но если сама Конституция была принята в декабре 1993 года, то эти законы еще в 1990 и 1991 годах. Именно там (в ст. 1 Закона СССР о печати и в ст. 3 российского Закона о средствах массовой информации) и тогда была фактически отменена цензура. В течение месяца после принятия союзного закона главный цензорский орган в стране Главное управление по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР, который традиционно назывался Главлит[5], был ликвидирован.

Другим важным положением является норма статьи 5 Закона РФ о СМИ о том, что всё законодательство страны о средствах массовой информации состоит из самого Закона и издаваемых в соответствии с ним общероссийских и региональных актов. Это предполагает невозможность отклонения всех других нормативных правовых актов от духа и буквы положений Закона 1991 года. «Базовость» Закона о СМИ заключается и в том, что в нём содержатся основные понятия, используемые в правовом регулировании средств массовой информации. Кстати, это был один из первых отечественных законов, который имел отдельную статью (ст. 2) с формулировками используемых в его тексте понятий.

Первое из этих понятий, чрезвычайно для нас важное, понятие средство массовой информации. По Закону средство массовой информации это прежде всего форма: «Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации». Список СМИ в этой формулировке открытый, его составляющие объединены общей характеристикой: «форма периодического распространения массовой информации». Это означает, что если появляются новые технологии периодического распространения массовой информации, то нет необходимости менять формулировку. Данное определение указывает на то, что СМИ являются объектом, а не субъектом права. Субъектами же выступают: редакция, журналист, издатель и др. Это позволяет, например, сохранить СМИ при отказе учредителя продолжать выпускать его в свет.

Под информацией закон понимает любые сообщения и материалы. Массовый характер информации говорит о её доступности для неограниченного круга лиц. Даже если то или иное издание нельзя купить в киоске в зоне его распространения, должна быть потенциальная возможность для всех желающих на него подписаться. Доступность для неограниченного круга лиц к тому или иному СМИ предполагает и доступность его цены для аудитории. Периодичность выхода СМИ в свет определена в той же статье 2 Закона о СМИ «не реже одного раза в год». При этом СМИ должно оставаться узнаваемым: иметь постоянное название, нумерацию, быть однотипно оформленным, но при этом не повторяться по содержанию. Массовая информация распространяется через СМИ, что подразумевает обязательную продажу (подписку, доставку, раздачу) печатных изданий, трансляцию (вещание) теле- и радиопрограмм. Распространение массовой информации включает в себя понятие одновременности. Это означает, что сообщения СМИ должны быть доступны неограниченному кругу лиц приблизительно в одно и то же время. И наоборот, возможность части аудитории получать сообщения по прошествии времени, когда они уже потеряли свою актуальность и новизну (т.е. распространение во времени, а не в пространстве), не должно считаться распространением СМИ.

Другая важная формулировка Закона о СМИ определение понятия журналиста. «Под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию». Главное здесь связь с редакцией. Если кто-то считает, что пишет гениальные репортажи или стихи, рассылает их по редакциям, будучи уверенным, что газета или журнал их обязательно опубликует, это вовсе не значит, что он является журналистом, как и в том случае, если его материал издание всё же опубликует в разделе писем в редакцию. Но как только он становится связанным с редакцией любым договором (трудовым, авторским или др.), по которому обязуется редактировать, сочинять материалы, готовить фоторепортажи и т.п. даже если обязательства по данному договору им не будут выполнены, он всё равно считается журналистом. При отсутствии договора (например, у внештатных авторов и корреспондентов) достаточным признаком для признания лица журналистом является документальное доказательство его связи с редакцией (ссылка в выходных данных издания, удостоверение, выданное редакцией, и т.п.). Наличие или отсутствие принадлежности человека к категории журналистов чрезвычайно важно для признания за ним профессиональных прав и обязанностей, определённых в ст. 47 и 49 Закона о СМИ.

Как уже было сказано в главе I, Закон не даёт понятия учредителя СМИ, но он определяет круг лиц, которые могут им стать. Учредителем средства массовой информации может быть как физическое лицо, так и юридическое. Но учредителем не может быть человек, не достигший 18-летнего возраста; человек, отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда; душевнобольной; организация, деятельность которой запрещена по закону; и, наконец, что очень важно, учредителем не может быть гражданин другого государства либо не проживающее постоянно в Российской Федерации лицо без гражданства, т.е. иностранцы. Но отсутствие такого права у иностранного гражданина не препятствует выступать учредителем иностранному юридическому лицу. В чём разница, в чём смысл такого неполного ограничения? Ясно, что если мистеру Смиту не разрешают в Москве учредить газету, то он создаёт компанию «Смит и компания» и учреждает ту же газету. При этом разница заключается в том, что документами, которыми располагает мистер Смит, являются только его паспорт и виза, и при определённых обстоятельствах его трудно будет найти и привлечь к ответственности, например при злоупотреблении свободой массовой информации со стороны учреждённого им СМИ. У «Смит и компания» с самого рождения возникает множество всякого рода регистраций, у неё есть банковские счета, а потому найти такую компанию регистрирующему или другому органу легче.

Наконец, под издателем Закон о СМИ понимает юридическое или физическое лицо (предпринимателя), осуществляющее материально-техническое обеспечение производства продукции СМИ. По смыслу понятие «издатель» здесь ближе понятию «полиграфическое предприятие»; на Западе понятие «издатель газеты или журнала» фактически синонимично понятию «владелец». Закон 1991 года рассматривает функции издателя в узком смысле, что, видимо, обусловлено сугубо технической ролью издательств в советское время.

Учредительный договор и устав редакции

Важным документом, который лежит в основе деятельности средства массовой информации, является так называемый «учредительный договор». Он заключается между учредителем и редакцией (главным редактором). В нём определены взаимные права и обязанности двух сторон, связанные с выпуском средства массовой информации. К примеру, в учредительном договоре может быть записано, каков порядок финансирования учредителем редакции, распределения прибыли, образования фондов; в нём могут быть определены полномочия главного редактора, порядок публикации учредителем своих заявлений в СМИ. К условиям порядка публикации относятся: их частота; максимальный объём каждого из заявлений или их максимальный суммарный объём за определенный период; тематические ограничения; примерное время суток или место на страницах издания, предназначенные для публикации заявления, а также право редакции (или отсутствие такового) вносить в него стилистическую и грамматическую правку, снабжать комментариями и т.д.

Редакция в свою очередь берёт на себя перед учредителем обязательства по выпуску средства массовой информации (объём, сроки, периодичность и др.). Впрочем, требования Закона к содержанию договора носят рекомендательный, а не обязательный характер.

Иное дело устав редакции средства массовой информации. И хотя Закон о СМИ предусматривает возможность замены устава учредительным договором в небольшой (до 10 сотрудников) редакции, как правило, он имеет самостоятельный характер. Устав является обязательным документом для редакции, его копию необходимо направить в орган, зарегистрировавший СМИ, не позднее чем в течение трёх месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации. Несмотря на его важность, большинство руководителей российских СМИ и журналистов имеют весьма смутное представление о содержании устава. Более того, зачастую (особенно в электронных СМИ) редакционный устав даже не пишется и не принимается, несмотря на то, что это является нарушением Закона. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о СМИ отсутствие принятого и/или утверждённого устава редакции является основанием для обращения регистрирующего органа (МПТР) в суд с заявлением о признании свидетельства о регистрации недействительным. Так, в ноябре 2001 года Приволжское окружное управление МПТР провело юридический анализ регистрационных документов газеты «Ижевск вечерний», зарегистрированной в марте 1998 года. Было установлено, что редакцией данного издания не выполнено требование статьи 20 («Устав редакции») Закона «О средствах массовой информации» о предоставлении в трёхмесячный срок копии устава редакции газеты регистрирующему органу. Как сообщило информагентство «Удмуртия», в связи с данным нарушением по решению Октябрьского районного суда г. Ижевска свидетельство о регистрации этой газеты было признано недействительным.

Устав редакции и устав юридического лица

Редакция это не всё, что нужно для выхода в свет (в эфир) СМИ, так как она занимается только журналистской деятельностью. Для того чтобы издавать газету и тем более выпускать теле- или радиопередачи, необходима серьёзная хозяйственная деятельность, нацеленная на привлечение средств для производства и распространения массовой информации. Поэтому наряду с образованием редакции, как правило, создаются и субъекты хозяйственной деятельности. Возможен и другой путь, когда те или иные уже существующие юридические лица учреждают СМИ, заключают с ними договоры и берут на себя решение вопросов хозяйственной деятельности.

Эти юридические лица (субъекты хозяйственной деятельности) могут иметь схожее название с редакцией. Например: ЗАО «Редакция газеты "Московская правда"» учредило газету «Московская правда», учредителем «Новых Известий» является ОАО «Информационно-издательская группа "Новые Известия"», а газеты «Коммерсантъ» ЗАО «Коммерсантъ Издательский дом». Но ЗАО «Редакция газеты "Московская правда"» и собственно редакция этой газеты субъекты разные: первый субъект хозяйственной деятельности, созданный в соответствии с Гражданским кодексом РФ, второй создан по Закону о СМИ.

Независимо от того, учреждает СМИ один человек или коллектив, в любом случае учредителю не обойтись без заключения взаимовыгодного договора с издательством либо другим юридическим лицом, которое будет заниматься хозяйственными вопросами.

Газету может издавать политическая партия, профсоюз, другое общественное объединение. Так, учредителем газеты «Гудок» выступают Министерство путей сообщения, ЦК профсоюза работников транспорта и трудовой коллектив редакции. Нередко государственный или муниципальный орган или организация, учреждая СМИ, создаёт подразделение внутри самого себя, которое и выполняет функции редакции и/или издателя, распространителя СМИ.

Как юридическое лицо субъект хозяйственной деятельности характеризуется следующим. Во-первых, он владеет некоторым имуществом либо в собственности, либо в управлении, либо в распоряжении (здание, автопарк и т.п.), потому что просто редакция в своём имуществе ничего не имеет. Во-вторых, юридическое лицо обладает правом заключать имущественные и неимущественные сделки и отвечать по принятым на себя обязательствам. В-третьих, это способность юридического лица быть истцом и ответчиком в суде. Рассмотрим возможную схему по выпуску издания.

Предположим, что студенты факультета журналистики решили издавать газету назовём её «Вчера». Сами из числа студентов создали редакцию, избрали редактора и попросили кого-либо из сокурсников, например отличников, стать учредителями этого издания. Руководствуясь Законом о СМИ, эти «учредители» получили в регистрирующем органе свидетельство о регистрации средства массовой информации под названием «Вчера». Редакция и учредители заключили учредительный договор, по которому отличники обязались помогать редакции в работе, распространять газету среди родителей, продвигать её на рынке и т.д. Журналисты редакции в свою очередь должны были писать статьи, делать фотографии и рисовать для газеты шаржи. Но после того как договор был заключён, выяснилось, что у студентов нет денег на издание даже первого номера. Тогда они обратились к знакомым Иванову, Петрову и Сидорову, у которых были деньги, с просьбой: создайте организацию, вы будете помогать издавать нашу газету и через год получать миллионы прибыли. И такую организацию создали специально для издания этой газеты. При этом богатые знакомые не стали объединять свой бизнес (скажем, торговлю джинсами) с газетным, так как, если издание разорится, есть риск, что разорится и их торговый бизнес.

Итак, специально для этого случая они создают акционерное общество и называют его «Закрытое акционерное общество "Редакция газеты "Вчера"». Такое название было дано не случайно: оно говорило о том, что другая сторона их бизнеса (торговля джинсами) к этому делу не имеет никакого отношения. К тому же не исключена ситуация, что студенческой газете могут предъявить иск на 100 млн. рублей. Если на счёте этого акционерного общества окажется всего 10 млн., то создатели ЗАО рискуют только ими. Если же газетный и джинсовый бизнес будут объединены и на его счёте будет искомая сумма, риску подвергнутся все эти деньги.

Таким образом, создали закрытое акционерное общество ЗАО, кстати, самую распространённую на сегодня форму хозяйственного субъекта в информационном бизнесе. ЗАО выпускает акции, но они не поступают в открытую продажу (потому оно и закрытое общество), а распространяются среди «своих». Скажем, 25% дали редакции, чтобы материально заинтересовать журналистов в коммерческом успехе предприятия, а 75% распределили между собой эти самые богатые приятели Иванов, Петров и Сидоров. Прежде чем вступать в бизнес, новому ЗАО также необходимо зарегистрироваться, но уже не в Министерстве печати (потому что создаётся субъект хозяйственной деятельности, а не средство массовой информации), а в инспекции Министерства по налогам и сборам, как всем другим предприятиям, фирмам, банкам и т.д. В результате появились две организации, которые, с одной стороны, тесно связаны между собой, а с другой независимы друг от друга. У каждой есть своя регистрация, свой устав, свои учредители. В нашем случае учредителями закрытого акционерного общества могут быть тот же редакционный коллектив газеты плюс Иванов, Петров, Сидоров итого четыре учредителя.

Такова возможная схема по выпуску издания. При этом создаётся множество внутренних проблем и неувязок. Во-первых, что происходит, если ЗАО недовольно тем, что газета вместо прибыли приносит одни убытки? Что ему делать? ЗАО может смириться с этим, рассчитаться с долгами и ликвидироваться или может приложить усилия, чтобы вернуть упущенные 10 млн. рублей. Для этого оно, предположим, попробует сменить редактора и начать выпускать более «жёлтую» газету, которая будет более успешно распространяться не среди поколения родителей студентов, а среди их братьев и сестёр. Или, наоборот, среди бабушек и дедушек, потому что у ЗАО есть под них хороший рекламодатель. Редакционный коллектив, учредитель издания, может возражать против такого решения, утверждая, что редактор достойный профессионал, что они ему полностью доверяют и все им в редакции довольны, проблема же состоит в том, что читатель не дорос до нужного интеллектуального уровня и поэтому не покупает газету. Неизбежно возникает конфликт. Вероятнее всего, по редакционному уставу ЗАО не сможет сменить редактора. Иванов, Петров и Сидоров попытаются оказать давление на учредителей газеты, и если последние поймут, что, разорвав отношения с ЗАО, они разорятся, то пойдут на какие-то уступки. Если же они этого не поймут и не согласятся с мнением ЗАО, то начнётся война, в которой обычно никто не может одержать победу. Устранить редактора, защищаемого Законом о СМИ, ЗАО может в редких случаях. Убедить бизнесменов продолжать вкладывать деньги в убыточное предприятие тоже практически невозможно. В результате Иванов, Петров и Сидоров теряют свои деньги, а студенты соответственно ищут возможность создания нового ЗАО...

Содержание устава юридического лица и устава редакции

Многие путают устав юридического лица, которое обеспечивает материально-техническую базу печатного издания, теле- или радиопрограммы, с уставом редакции СМИ, предусмотренным Законом о СМИ. Устав юридического лица регламентирует финансовые вопросы и вопросы управления юридическим лицом, в то время как устав редакции затрагивает совершенно иной круг проблем, т.е. содержательно эти уставы представляют собой разные юридические документы.

Если, например, юридическое лицо по своей форме является акционерным обществом (ЗАО или ООО), то в соответствии с гражданским законодательством оно обязано иметь устав, который определяет:

         количество, номинальную стоимость, категории (обыкновенные, привилегированные) акций, размещаемых обществом;

         права акционеров владельцев акций каждой категории;

         размер уставного капитала общества;

         структуру и компетенцию органов управления общества и порядок принятия ими решений;

         порядок подготовки и проведения общего собрания акционеров, в том числе перечень вопросов, решение по которым принимается органами управления общества квалифицированным большинством голосов или единогласно;

         сведения о филиалах и представительствах общества.

Что же касается устава редакции, то в соответствии со статьёй 20 Закона о СМИ в нём обязательно должны быть определены:

         взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного редактора;

         полномочия коллектива журналистов штатных сотрудников редакции;

         порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией;

         основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации;

         передача и/или сохранение права на название, иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганизации редакции, изменения её организационно-правовой формы;

         порядок утверждения и изменения устава.

В уставе редакции могут быть предусмотрены любые не противоречащие законодательству обязательства учредителя финансировать зарегистрированное им средство массовой информации, а также обязательства редакции, связанные с подготовкой СМИ, имеющего определенный рейтинг, долю рынка, тираж, уровень рекламных доходов и т.п.

Описание структуры организации и механизмов управления её деятельностью обычно занимает самое большое место как в уставе юридического лица, так и в уставе СМИ. В этих уставах должна быть разделена компетенция между органами управления юридического лица (генеральным директором, правлением, дирекцией, советом директоров и т.п.) и органами управления редакцией средства массовой информации (редколлегией, редакционным советом, наблюдательным советом и т.п.). На руководителя юридического лица возлагаются права по управлению юридическим лицом, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, законами «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях» и т.п. (в зависимости от организационно-правовой формы этого юридического лица). Основным свойством должности главного редактора (независимо от её точного наименования) в соответствии со статьей 2 Закона о СМИ является то, что замещающее её лицо принимает окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации, а в соответствии с частью 5 статьи 19 того же Закона «представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде» и «несёт ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации».

Немало проблем возникает по поводу тех положений устава редакции, которые касаются прав на название и иные средства идентификации данного СМИ. Нередко журналисты считают, что наличие в уставе нормы о том, что права на наименование средства массовой информации принадлежат редакции, означает, что таким образом эти права надежно защищены. К сожалению, это не так. В судебной практике есть немало случаев, когда даже не учредители СМИ, а некие третьи лица (например, «отколовшиеся» сотрудники редакции) успешно отбирали у редакции права на название издания или программы, которое подчас составляет один из главных её активов. Надежную защиту от такого посягательства предоставляет только регистрация названия издания или программы в качестве изобразительного и словесного товарного знака (логотипа). При этом следует помнить, что товарные знаки регистрируются лишь на 10 лет, после чего необходимо позаботиться о продлении такой регистрации.

Процедура принятия устава редакции

Порядок принятия и утверждения устава редакции закреплен в статье 20 Закона о СМИ, где сказано: «...устав редакции средства массовой информации принимается на общем собрании коллектива журналистов штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава и утверждается учредителем».

Ситуация достаточно неординарная. Сложно представить себе, что устав юридического лица принимает трудовой коллектив предприятия (завода, банка и т.д.). Согласно гражданскому законодательству устав юридического лица принимают учредители самостоятельно, не будучи связанными какими бы то ни было пожеланиями работников этого предприятия. Не делает гражданское законодательство исключений и для уставов тех юридических лиц, внутри которых функционируют редакции средств массовой информации. И если бы не существовало второго документа устава редакции, то права журналистов могли бы полностью игнорироваться учредителями этого юридического лица.

Однако законодатель счёл, что средство массовой информации это не совсем обычное предприятие, а журналист — не только его наёмный работник, но и (в силу своей общественной значимости) полноправный участник взаимоотношений между редакцией средства массовой информации и его учредителем. Механизм принятия устава редакции таков, что одна сторона фактически не может навязать другой неприемлемые для неё условия деятельности СМИ. Для коллектива журналистов гарантия от неблагоприятных положений устава заключается в том, что никто, кроме «коллектива журналистов штатных сотрудников редакции», не обладает полномочиями по принятию устава редакции. Таким образом, принятие устава редакции без согласия на то работающих в ней журналистов невозможно. Если же говорить об интересах учредителя, то они учтены в том, что без его одобрения принятый устав не может вступить в силу.

Интересы коллектива журналистов и учредителя СМИ часто расходятся. Журналисты в большинстве случаев заинтересованы в максимальном ограничении права учредителя вмешиваться в деятельность редакции, а также в обеспечении гарантии финансирования деятельности СМИ. Для учредителя же более привлекательным является такой вариант устава редакции, по которому она становится ему подконтрольной как в административном, так и в финансовом смысле. В связи с этим противоречием процедура принятия устава редакции подчас сопровождается нешуточными баталиями.

Как правило, редакция СМИ представляет собой разнородный коллектив, в котором сотрудники могут придерживаться принципиально различных позиций. Поэтому очень важно понимать, кто именно из числа всех сотрудников, готовящих и выпускающих СМИ, подпадает под определение Закона о СМИ «журналисты штатные сотрудники редакции» и, следовательно, будет голосовать за принятие или отклонение устава. Сразу заметим, что в законодательстве однозначного ответа на этот вопрос не существует.

С термином «штатные сотрудники» относительно ясно: таковыми являются лица, с которыми редакцией заключён трудовой договор. Таким образом, журналисты, работающие в редакции по гражданско-правовым, в том числе и авторским, договорам (например, внештатные корреспонденты), правом голосовать за или против принятия устава редакции не обладают.

Что же касается термина «журналист», то это определение охватывает гораздо более широкий круг лиц. Как мы уже знаем, статья 2 Закона о СМИ устанавливает, что «под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов». Каждый из этих процессов может пониматься как в узком, так и в широком смысле. Например, к тем, кто занимается «редактированием» материалов, можно причислить только редакторов, а можно и корректоров, референтов и т.п., а к числу тех, кто «создает» материалы, либо только авторов текстов, либо также и фотографов, операторов, звукооператоров, режиссёров, продюсеров и т.д. Ещё сложнее определить круг лиц, занимающихся «подготовкой материалов».

После решения вопроса о том, кто является «журналистами штатными сотрудниками редакции», созывается их общее собрание, на котором кворум в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона о СМИ составляет не менее двух третей от числа лиц, включенных в их список. Процедура голосования Законом не определена, поэтому оно может быть как тайным, так и открытым, но его результаты должны быть оформлены протоколом, в обязательном порядке приобщаемом к принятому уставу как подтверждение легитимности его происхождения.

Определённые сложности могут возникнуть у редакции в том случае, когда поиск согласия по поводу тех или иных принципиальных положений устава затягивается: журналисты голосуют против варианта устава редакции, предложенного учредителем, а учредитель в свою очередь отказывается утверждать варианты, принятые коллективом журналистов. Как уже было сказано, такое промедление угрожает средству массовой информации аннулированием его свидетельства о регистрации.

Соблюдение процедур, предусмотренных в редакционном уставе, является обязательным при роспуске или закрытии редакции, при перемене названия СМИ, состава учредителей и, конечно, при переизбрании главного редактора. Как только нарушается редакционный устав, обиженная сторона вправе обращаться в суд и требовать отмены всех решений, принятых с нарушением устава.

Врезка

КАК УСТАВ РЕДАКЦИИ МОГ ЗАЩИТИТЬ ПРАВА ЖУРНАЛИСТОВ НТВ?

Как известно, смена главного редактора НТВ – Е. Киселёва весной 2001 года вызвала сильнейшее возмущение журналистов. Здесь самое время вспомнить о том, что порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией определяется именно уставом редакции. Так, в уставе можно предусмотреть такие нормы, которые сделали бы переизбрание главного редактора практически невозможным: например, установить, что он может быть смещён с должности не ранее чем по прошествии определённого периода с момента избрания или что для такого переизбрания новому кандидату необходимо набрать 100% голосов журналистов – штатных сотрудников телекомпании. Однако редакционного устава на НТВ просто не было.

В редакционном уставе можно было предусмотреть положения, согласно которым учредитель СМИ (скажем, ОАО «Телекомпания НТВ») будет обязан финансировать редакцию, но при этом ни при неких условиях не вправе вмешиваться в редакционную политику. Причем нормы надлежащим образом принятого и утверждённого устава редакции по вопросам, перечисленным в статье 20 Закона о СМИ, были бы строго обязательны к исполнению не только тем руководством ОАО «Телекомпания НТВ», которое этот устав утвердило, но и вновь избранным генеральным директором, советом директоров и даже собранием акционеров этого акционерного общества.

Поскольку порядок внесения изменений и дополнений в устав редакции определяется в самом же уставе, устав можно было бы сделать практически неизменяемым со стороны учредителя без согласования этого вопроса с творческим коллективом редакции. Правда, в таком случае всё равно оставалась бы теоретическая возможность «избавиться» от устава редакции, гарантирующего журналистам полную свободу действий и отсутствие какого-либо контроля со стороны владельца СМИ. Но этого можно было бы добиться, лишь перерегистрировав данное СМИ, т.е. ликвидировав старое средство массовой информации «НТВ» и зарегистрировав новое, например «НТВ-2». Однако при таком решении вопроса возникает несколько чрезвычайно серьёзных проблем, сводящих на нет весь эффект перерегистрации.

Ликвидация (в том числе по воле учредителя) средства массовой информации, на распространение которого выдана лицензия на телевизионное вещание, влечёт за собой аннулирование этой лицензии. Для того чтобы оформить новую лицензию, открытому акционерному обществу «Телекомпания НТВ» в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 698 от 26 июня 1999 года необходимо выиграть открытый конкурс. При этом совершенно очевидно, что за оставляемую «старым» НТВ общероссийскую частоту на метровом канале сражались бы все желающие – а таких в России немало, – так что выиграть этот конкурс было бы очень сложно.

Таким образом, ликвидировав старое средство массовой информации «НТВ», новое руководство ОАО «Телекомпания НТВ» даже в случае выигрыша конкурса не достигло бы своей главной цели – установления контроля над «тем самым НТВ». Вместо этого оно просто приобрело бы имущественный комплекс, на основе которого ранее готовились и распространялись телепрограммы НТВ, и в лучшем случае смогло бы создать на его основе совершенно новый телеканал, зрители которого четко понимали бы, что смотрят уже «не то НТВ», последнее с очевидностью следовало бы и из его названия.

Кроме того, как было сказано выше, в соответствии со статьёй 20 Закона о СМИ в уставе редакции можно предусмотреть порядок «передачи и/или сохранения права на название, иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганизации редакции, изменения её организационно-правовой формы». Поэтому, прими Евгений Киселёв и руководители «Медиа-Моста» вовремя меры по утверждению устава редакции, творческий коллектив НТВ смог бы на гораздо более выгодных для себя условиях искать компромисс со своим новым хозяином – РАО «Газпром» в рамках согласительной комиссии[6].

Редакционная независимость на Западе

Согласно Закону «О средствах массовой информации» редакции и журналистскому коллективу предоставлен уровень профессиональной (редакционной) самостоятельности, права по отношению к собственнику, неслыханные в большинстве стран мира. Существующая у нас схема отношений редакции и «собственника» хотя и усложнена большим внутренним напряжением, тем не менее, гарантирует (по крайней мере, формально) редакционному коллективу больше свободы, чем в странах Запада, где нет имеющих примерно такую же силу редакционных уставов. Правда, главный редактор или ведущие журналисты и комментаторы могут иметь определенные гарантии от увольнения по прихоти владельца либо при его смене, но и эти гарантии, как правило, означают лишь необходимость выплаты высокого выходного пособия. Вместо учредительного договора заключаются индивидуальные трудовые соглашения (контракты). При этом главный редактор, естественно, желает заключить договор на три, пять, десять лет, а владелец, если он не уверен в своем редакторе, скорее всего, на три, пять, десять месяцев. В ходе переговоров они находят компромисс.

По такой же схеме заключаются договоры и с рядовыми работниками редакции. В редких случаях, если существует сильный журналистский профсоюз, подписывается коллективное соглашение, обычно предоставляющее работникам больше стабильности и гарантий. Не случайно русское слово «редакция» трудно перевести на другие языки, так как фактически этого понятия нигде больше не существует. Есть лишь наемные работники, которые работают на редактора и на владельца газеты.

Большинство западных экспертов указывают, порой с завистью, на чрезвычайный либерализм этой части российского Закона «О средствах массовой информации» 1991 года. Вот, например, что пишет о нём американский специалист по информационному праву профессор Монро Прайс:

«Российский закон (о СМИ. А.Р.)... отличается от американского законодательства, которое обычно не предписывает конкретного устройства внутренней структуры газетной редакции или телевизионной сети. В Соединенных Штатах, как и во многих других... (странах. А.Р.), не существует (юридической. А.Р.) гарантии «независимости» редактора от издателя, сколь желанной ни кажется эта цель. В той мере, в которой редактор обладает независимостью, это является следствием традиции и только в редких случаях контракта, но отнюдь не конституционного или статутного права».

«В том же духе Закон о СМИ использует формы закона для предоставления больших, чем это свойственно западной практике, прав тем, кто работает в СМИ. ...Положения (Закона о СМИ. А.Р.) охватывают такие вопросы, как устав редакции, процедура назначения главного редактора, процедура прекращения деятельности, а также процедура смены учредителей или издателей. В Соединенных Штатах для журналистов... не характерно иметь права, существенно отличающиеся от положений коллективных договоров в других сферах деятельности, если только это специально не отражено в структуре собственности СМИ»[7].

Следует заметить, что в отличие от России в большинстве западных стран отсутствуют государственные и муниципальные СМИ (кроме информационных бюллетеней) и, следовательно, нет государственных медиа-собственников или учредителей. Да и в целом государство там в гораздо меньшей степени вмешивается в массово-информационную деятельность, чем это происходит в России. Наконец, ещё одной причиной такого положения с правами собственника организации СМИ является святость принципов частной собственности.

Трудовые отношения в редакции

Трудовой договор в редакции российского средства массовой информации можно представить как соглашение между работником и редакцией, по которому работник обязуется выполнять работу по определённой специальности или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку редакции, за которую администрация редакции обязуется выплачивать ему заработную плату (и/или гонорар) и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и самим трудовым договором.

Необходимо чётко разделять трудовой договор и смежные гражданско-правовые соглашения, такие, как договор личного подряда, договор подряда или оказания услуг или авторский договор, которые также могут быть применены в редакциях при привлечении разных специалистов к процессу организации выпуска продукции СМИ. С помощью таких договоров редакции обычно привлекают внештатных авторов для выполнения определённой работы. Например, в 1996 году администрация ЗАО «Концерн "Вечерняя Москва"» заключила договор-поручение с театральным критиком П. Согласно этому договору критик был обязан ежемесячно готовить в качестве приложения к газете «Вечерняя Москва» тематическую полосу под названием «Мельпомена», посвященную известным деятелям театра и кино. За каждый номер администрация редакции обязывалась платить ему как редактору приложения согласованную сторонами сумму. При этом он не был обеспечен рабочим местом в редакции газеты, не участвовал в редакционных планёрках, т.е. практически не подчинялся трудовому распорядку редакции (хотя должен был предоставлять материалы полосы за неделю до дня её выхода в свет)[8].

Известно, что деятельность редакции СМИ в целом носит постоянный характер (если верить учредительным документам, то такую задачу ставят перед собой многие учредители). Тем не менее, распространённой практикой является заключение с журналистом срочного трудового договора, т.е. договора на ограниченный срок. В настоящее время по трудовому законодательству срочный договор заключается в определённых случаях. В редакционной работе такой договор используется:

         для замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с законом сохраняется место работы;

         с лицами, поступающими на работу в организации субъекты малого предпринимательства с численностью до 40 работников, а также к работодателям физическим лицам;

         с лицами, направляемыми на работу за границу;

         для проведения работ, связанных с заведомо временным (до одного года) расширением производства или объёма оказываемых услуг;

         для работ, непосредственно связанных со стажировкой и профессиональным обучением работника;

         с лицами, обучающимися по дневным формам обучения;

         с лицами, работающими в данной организации по совместительству;

         с пенсионерами по возрасту, а также с лицами, которым по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением разрешена работа исключительно временного характера;

         с творческими работниками средств массовой информации, участвующими в создании произведений;

         в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Журналист должен осознавать, что по срочному договору на временную работу его могут принять только тогда, когда его работа, действительно, имеет временный характер. Поэтому если его нанимают на временную работу в отдел спорта газеты для освещения Олимпийских игр в Пекине, то это, конечно, может носить временный характер. Но журналиста не должны нанимать в отдел спорта по срочному договору на рутинную работу, ведь очевидно, что спорт не закончится через несколько месяцев и спортивную жизнь надо будет освещать и дальше.

Инициатором заключения срочного трудового договора без достаточных на то оснований обычно выступает администрация редакции. Журналисты в условиях жесткой конкуренции на рынке труда вынуждены с ней соглашаться. Однако судебная практика, предшествующая принятию в 2001 году Трудового кодекса РФ, показала, что в случае возникновения конфликта между работником и редакцией по причине расторжения договора на основании истечения срока суды часто решали спор в пользу работников, поскольку, как выяснялось в ходе судебного разбирательства, многие договоры являлись срочными безосновательно. Так, заводской районный суд г. Саратова 16 мая 1995 года рассмотрел иск журналиста П. к редакции газеты «Саратов» по поводу незаконного расторжения с ним трудового договора. Изучив дело и выслушав доводы сторон, суд пришел к выводу, что увольнение журналиста было незаконным, поскольку, принимая его на работу, редакция необоснованно заключила с ним срочный трудовой договор[9].

Такой договор, например, могут заключить с временным работником, принятым для замещения сотрудницы, ушедшей в декретный отпуск (данное обстоятельство обязательно должно быть зафиксировано в трудовом договоре). По возвращении постоянной сотрудницы договор редакции с временным работником расторгается.

Между тем надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда придан государственный характер. Охрана трудовых прав работников редакций также находится под контролем соответствующих государственных органов: федерального органа надзора и контроля за охраной труда и соответствующих органов субъектов Российской Федерации, не зависящих в своей деятельности от администрации предприятия и вышестоящих органов управления и действующих в установленном порядке (Федеральная инспекция труда при Министерстве труда РФ, Гострудинспекция и межведомственные государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации).

К числу основных задач этих органов отнесены такие, как защита трудовых прав работников от незаконных действий работодателей, должностных лиц и других ответственных работников организаций, ущемляющих трудовые права. Они вправе контролировать деятельность редакций независимо от форм их собственности и организационных особенностей. Так, летом 1997 года в редакции газеты «Саратовские вести» разразился скандал. Поводом послужило решение главного редактора о роспуске действующей профсоюзной организации редакции и назначении новых выборов. Данное решение противоречило Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», а также коллективному договору редакции и было продиктовано желанием главного редактора газеты отстранить от должности председателя профсоюзной организации. Сотрудники редакции обратились с жалобой в областную инспекцию труда. Работники инспекции откровенно признались, что ранее никогда даже не могли подумать о проверке редакции на предмет нарушения трудового законодательства. Такой стереотип в отношении редакции сложился в советские времена, когда органы печати находились вне подозрений у проверяющих организаций. Тем не менее, областная инспекция вмешалась в дело, и конфликт был разрешен[10].

Порядок прекращения деятельности СМИ

Закон о СМИ устанавливает порядок прекращения деятельности средства массовой информации. Это может сделать учредитель, если такая возможность предусмотрена в уставных документах редакции. К этой процедуре имеет право прибегнуть Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР), а до 1999 года и его территориальные органы. Причём вопрос о прекращении или приостановлении деятельности СМИ может стоять вне зависимости от того, было оно зарегистрировано или нет.

Процедура прекращения деятельности СМИ по инициативе МПТР весьма сложная и длительная. Во-первых, её использование возможно только в случае нарушения редакцией положений статьи 4 Закона о СМИ («Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации»), которая относит к таким нарушениям следующие.

Использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний. Любое преступление, наказание за которое предусмотрено Уголовным кодексом РФ и совершённое с использованием СМИ, является злоупотреблением свободой массовой информации. Некоторые из этих преступлений (например, разглашение государственной тайны), очевидно, наиболее характерные, прямо названы в статье 4. При этом их диспозиция иногда отличается от диспозиции УК РФ, принятого позже Закона о СМИ.

Использование СМИ для действий, за которые не предусмотрено уголовное наказание. Все эти действия также названы в статье; это: пропаганда культа насилия и жестокости; разжигание классовой и социальной розни; использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей; распространение в средствах массовой информации сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических и психотропных веществ; пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов.

За некоторые из перечисленных правонарушений предусмотрена административная ответственность. Так, пропаганда либо незаконная реклама наркотических и психотропных веществ влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), на должностных лиц от 40 до 50, а на юридических лиц от 400 до 500 МРОТ. При этом возможна конфискация рекламной продукции и оборудования, использованного для ее изготовления (ст. 6.13 КоАП). Такой же штраф, но с конфискацией предмета административного правонарушения предусмотрен за использование скрытых вставок (ст. 13.15 КоАП). За демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях ее пропаганды следует наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти МРОТ или административный арест на срок до пятнадцати суток, и то и другое с конфискацией фашистской атрибутики или символики (ст. 20.3 КоАП).

В соответствии со статьёй 16 Закона о СМИ Министерство печати выносит письменное предупреждение, направляемое главному редактору (учредителю, редакции). Предупреждение (см. Приложение) содержит указание на те редакционные материалы, в которых допущено злоупотребление свободой массовой информации, и сообщает, в чём оно выражалось. После вынесения в течение двенадцати месяцев двух и более предупреждений данному СМИ МПТР вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о прекращении его деятельности. В суде представители МПТР должны будут доказать обоснованность своего требования. В качестве меры обеспечения искового заявления о прекращении деятельности СМИ закон допускает приостановление деятельности этого СМИ как по заявлению министерства, так и по инициативе судьи (суда). На практике министерство крайне редко обращается с подобными заявлениями в суд, еще реже суд выносит решения о прекращении деятельности СМИ. Например, с октября 2000 года по ноябрь 2001 года МПТР направило одиннадцать официальных письменных предупреждений печатным изданиям и электронным СМИ.

О порядке регистрации СМИ речь шла в предыдущей главе. В контексте этой темы следует лишь заметить, что сведения, которые учредитель сообщает при регистрации средства массовой информации, регистрирующий орган, как правило, не проверяет. Но если впоследствии выяснится, что в заявлении о регистрации хоть в чем-то была допущена неточность и свидетельство о регистрации получено обманным путём, этот факт может послужить достаточным основанием для того, чтобы через суд аннулировать регистрацию и прекратить деятельность этого средства массовой информации.

В случае ликвидации или реорганизации учредителя юридического лица его права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено ее уставом (ст. 18 Закона о СМИ).

Становление информационного законодательства в других странах бывшего СССР

Как уже было сказано, российский Закон о СМИ был принят через полтора года после принятия союзного Закона «О печати и других средствах массовой информации». Россия здесь не была исключением: большинство из 15 республик СССР по существовавшей тогда правовой традиции приняли свои собственные законы «О печати и других средствах массовой информации» либо «О средствах массовой информации». Произошло это в 19911992 годах. Учитывая советские порядки и природу государственного устройства Советского Союза, неудивительно, что на 9899% эти законы были скопированы с союзного закона в них входили все те же положения об учреждении, регистрации и организации деятельности средства массовой информации, о правах и обязанностях журналиста. Но были и отличия. Главным образом они касались оснований и порядка прекращения деятельности СМИ, максимального тиража изданий, не обязанных регистрироваться 499 или 99 (в СССР и в России 999), и некоторые другие. Но суть оставалась прежней.

Как и в России, в других обретавших суверенитет республиках закон о печати должен был стать, по мнению его разработчиков и законодателей, лишь одним из элементов триады массово-информационного законодательства. Эта триада состояла бы из общего закона об информации (или, как тогда говорили, закона о гласности), закона о печати и закона о телевидении и радиовещании. Как и в России, в большинстве стран бывшего СССР эту триаду удалось создать лишь на треть, т.е. был принят только закон о печати (или закон о СМИ, фактически больше относящийся к особенностям правоотношений в области функционирования печатных масс-медиа).

Закон о телевидении и радиовещании приняли только в семи из 15 новых независимых государств: в странах Прибалтики, на Украине, в Молдавии, Таджикистане и Армении. Причём все эти страны (кроме Таджикистана), гармонизируя своё законодательство с правом Европейского Союза и Совета Европы, предусмотрели в своем законодательстве преобразование государственного национального телевидения и радио в систему общественного вещания. Сложности с принятием закона о телевидении в других странах носят тот же характер, что и в России: никак не удаётся урегулировать проблему, связанную с тем, кто будет контролировать вещание и выдавать лицензии.

Закон об информации принят лишь в трёх странах на Украине, в Киргизии и Узбекистане. Литва в 1996 году и Эстония в 2000 году пошли по довольно популярному в Восточной Европе пути, когда принимаемый Закон «Об общественной информации» включает в себя положения, традиционно представленные в законе о СМИ, законе о доступе к информации и в законе о телерадиовещании.

Сегодня из всех пятнадцати республик бывшего СССР наиболее подробное и развитое массово-информационное законодательство имеет Украина.

Приложение 1

Принят общим собранием

коллектива штатных

сотрудников редакции

Протокол

от «____» __________________ г.

Утвержден

«____» __________________ г.

УСТАВ

РЕДАКЦИИ ТЕЛЕПРОГРАММЫ

I.                  ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1.           Телепрограмма ______________________________, выходящая на русском языке и распространяемая на территории ___________________.

1.2.           Учредителем телепрограммы _____________________________________________________________ является _______________________________ (адрес__________________________).

1.3.           согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» одновременно является и редакцией телепрограммы ___________________________________________.

1.4.           Редакция располагается по адресу: _____________________________________.

1.5.           Телепрограмма ______________________ зарегистрирована как средство массовой информации Территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций «_____» _____________ г., с изменениями от «____» ____________г.

Свидетельство о регистрации средства массовой информации номер ______________.

1.6.           Редакция осуществляет выпуск телепрограммы в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации», другими нормативными актами, регулирующими деятельность средств массовой информации, и данным уставом.

II.               УЧРЕДИТЕЛЬ

2.1.           Учредитель утверждает Устав редакции, смету расходов и доходов, штатное расписание, правила внутреннего трудового распорядка и обеспечивает их соблюдение сотрудниками редакции.

2.2.           Учредитель назначает и освобождает от должности главного редактора, который принимается на работу и увольняется приказом.

2.3.           Учредитель может передавать свои права и обязанности третьему лицу.

2.4.           Учредитель может выступать в качестве издателя, распространителя телепрограммы, собственника имущества редакции.

2.5.           Учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщения или материалы от его имени. По претензиям и искам, связанным с деятельностью учредителя, ответственность несёт учредитель.

2.6.           Учредитель получает прибыль от деятельности редакции.

2.7.           Учредитель содействует работе редакции, выделяет средства на её содержание.

2.8.           Учредитель распоряжается всеми финансовыми средствами и имуществом редакции.

2.9.           Учредитель принимает на работу и освобождает от работы сотрудников редакции; командирует сотрудников редакции.

2.10.       Учредитель подписывает от имени редакции договоры, соглашения.

2.11.       Учредитель издает приказы и распоряжения.

III.            СТАТУС РЕДАКЦИИ, ГЛАВНОГО РЕДАКТОРА, ИХ ПОЛНОМОЧИЯ

3.1.           Редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности.

3.2.           Главный редактор осуществляет руководство деятельностью редакции. Он организует работу в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации», уставом редакции.

Главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде.

Он несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации законами Российской Федерации.

3.3.           Редакция вправе запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и их должностных лиц.

3.4.           Распространение продукции средства массовой информации допускается только после того, как главным редактором дано разрешение на выход в эфир.

3.5.           Главный редактор может быть освобождён от должности учредителем по собственной инициативе, а также в случаях установленных грубых нарушений Закона РФ «О средствах массовой информации» и трудового законодательства в соответствии с Трудовым кодексом РФ.

3.6.           Главный редактор осуществляет организацию творческого процесса в редакционной работе и организует производственную и другие виды деятельности, необходимые для достижения уставных целей и задач.

IV.             ПОЛНОМОЧИЯ КОЛЛЕКТИВА ЖУРНАЛИСТОВ – ШТАТНЫХ СОТРУДНИКОВ РЕДАКЦИИ

4.1.           Журналистский коллектив редакции состоит из работников, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции телепрограммы и связанных с нею трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающихся такой деятельностью по её уполномочию.

4.2.           По представлению журналистов, если это соответствует задачам редакции (или по своему решению), главный редактор реализует право запроса информации от имени редакции.

4.3.           Каждый журналист и другие работники редакции вправе и обязаны обеспечивать соблюдение требования Закона «О средствах массовой информации» о конфиденциальности информации. Требования руководителей, направленные на нарушение гарантий конфиденциальности информации, не подлежат исполнению.

4.4.           Все журналисты редакции вправе и обязаны соблюдать права на используемые произведения, включая авторские права. Противоречащие этому требования руководителей редакции не подлежат исполнению журналистами и не могут служить основанием для дисциплинарной ответственности.

4.5.           Трудовой коллектив редакции составляют все граждане, участвующие своим трудом в её деятельности на основе трудового договора (контракта). Полномочия трудового коллектива определяются действующим трудовым законодательством.

4.6.           При выполнении принятых на себя обязательств сотрудники редакции строго руководствуются ст. 47, 49, 51, 52 Закона РФ «О средствах массовой информации».

V.                ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕДАКЦИИ, ПРОИЗВОДСТВЕННО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ И ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

5.1.           Основными целями и задачами редакции являются:

              поиск, получение, производство и распространение информации;

              сбор и анализ объективной информации общественно-политического, экономического, научного, культурного и иных представляющих интерес для широкой публики направлений;

              освещение деятельности государственных органов и институтов, всех ветвей государственной власти, местного самоуправления, общественных и общественно-политических организаций, государственных, частных, общественных и муниципальных организаций и предприятий, хозяйствующих субъектов;

              независимый анализ внутренней и внешней политики страны, внутренней и внешнеэкономической политики регионов, субъектов федерации, и их влияния на жизнь общества.

5.2.           В соответствии с её целями редакция осуществляет:

              производство и распространение телепрограмм;

              рекламно-информационную деятельность;

              продажу и покупку авторских прав, распространение аудио- и видеоинформации;

              иные виды производственной, коммерческой и финансовой деятельности, не запрещённые действующим законодательством и необходимые для реализации уставных целей и задач.

5.3.           Приостановление или прекращение деятельности средства массовой информации осуществляется только по решению учредителя либо судом в соответствии со ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации». Извещает об этом регистрирующий орган.

VI.             ПЕРЕДАЧА И (ИЛИ) СОХРАНЕНИЕ ПРАВА НА НАЗВАНИЕ

6.1.           Смена учредителя допустима в соответствии с законом.

6.2.           Прекращение деятельности средства массовой информации влечёт недействительность свидетельства о его регистрации и Устава редакции.

В случае приостановления выхода телепрограммы другие работы редакцией могут вестись, о чём в своём решении указывает учредитель.

6.3.           В случае прекращения деятельности средства массовой информации принимается решение о ликвидации редакции в соответствии с действующими нормами законодательства.

6.4.           Учредитель в случае прекращения деятельности телепрограммы имеет право:

              сохранить за собой право на её название;

              отказаться от права на название;

              передать право на название любому юридическому или физическому лицу.

VII.          ПОРЯДОК УТВЕРЖДЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ УСТАВА РЕДАКЦИИ

7.1.           Устав редакции принимается общим собранием коллектива журналистов штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава, о чём составляется протокол.

7.2.           Утверждение Устава осуществляет учредитель.

7.3.           Изменения в Устав редакции вносятся в том же порядке, какой предусмотрен для его принятия и утверждения.

7.4.           Настоящий Устав вступает в силу с момента его утверждения.

Главный редактор телепрограммы

«____» _____________________ г.

Использован

Информационный бюллетень Национальной ассоциации

телерадиовещателей. № 29 (202). 26 июля 2001 г.

Приложение 2

Редактору газеты «Ленинская смена плюс»

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ

В Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций поступили материалы из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в отношении газеты «Ленинская смена плюс», опубликовавшей в № 18, 20, 21 за 2001 год ряд статей, посвященных выборам губернатора Нижегородской области.

Данные публикации по заключению Избирательной комиссии Нижегородской области признаны предвыборной агитацией, осуществлённой с нарушением требований законодательства Российской Федерации о выборах, в частности пункта 1.6 статьи 44, пункта 2 статьи 46, пункта 6 статьи 49 и пункта 9 статьи 54 Закона Нижегородской области «О выборах губернатора Нижегородской области».

Проанализировав содержание представленных публикаций, Министерство пришло к заключению об обоснованности и правильности выводов ЦИК РФ и о допущенных в публикациях нарушениях редакцией газеты «Ленинская смена плюс» требований ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации».

В связи с вышеизложенным Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций согласно своим полномочиям и на основании ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» выносит официальное предупреждение редакции газеты «Ленинская смена плюс».

Одновременно напоминаем Вам, что в соответствии со ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 вышеназванного Закона, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения редакции, являются основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации.

Заместитель начальника

Управления государственной инспекции

по делам печати, телерадиовещания

и средств массовых коммуникаций

М.Г. Терехина

13 июля 2001 г.

Закрепление прочитанного материала

1.      Почему так важно знать законодательное определение того, кто является журналистом?

2.      Сформулируйте понятие «учредитель СМИ» Почему это понятие не приводится в статье 2 Закона о СМИ?

3.      Что происходит с редакцией при ликвидации учредителя?

4.      В чём отличия устава редакции и устава юридического лица? Может ли редакция не быть юридическим лицом? Приведите примеры.

5.      Почему журналисту необходимо знать содержание устава редакции, в которой он работает?

6.      В чем специфика трудовых отношений в редакционном коллективе? Почему журналисту невыгодно заключать срочный договор?

7.      СМИ являются субъектом или объектом права? Ответ обоснуйте.

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 728.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч.-практ. комм. проф. М.А.Федотова. М., 1999. С. 397417.

Комментарий к Закону РФ о СМИ (Фонд защиты гласности). М., 2001.

Давтян С.Л. Редакция газеты, выбор организационно-правовой формы // ЗиП 1997 № 10. С. 2729.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Давтян С.Л. Бессрочный труд журналиста (или о сроках трудового договора в редакциях). // ЗиП. 1997. № 11. С. 2627.

Самохвалов А. Учреждение и регистрация СМИ // Среда. 1996. № 2.

Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Пора ли «священной корове» на бойню, или Что таит модернизация закона о СМИ // ЗиП. 1998. № 12. С. 16.

К вопросу о принятии устава редакции СМИ: Комментарий Института проблем информационного права // ЗиП. 2001. № 4. С. 811.

Договоры в деятельности средств массовой информации / Отв. ред. Н.Д. Гобешия. М., 2001.

Типовой договор между редакцией и учредителем // Журналист. 1991. № 1. С. 84.

Типовой договор между редакцией и издателем // Там же. № 2. С. 85.

Законы и практика СМИ в странах СНГ и Балтии (Сравнительный анализ). Фонд защиты гласности М., 1999.

Глава III

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Государственная политика в первые постсоветские годы

С освобождением прессы от партийно-государственного гнета и цензуры в новых посткоммунистических условиях почти сразу же возник вопрос: какими должны быть отношения власти и СМИ настороженно-враждебными, дружескими либо какими-то другими? Первый министр информации России М.Н. Полторанин заявил тогда, что государство и журналисты «должны быть заинтересованы друг в друге». Б.Н. Ельцин считал, что, скажем, Российское телевидение должно «немножко любить» президента. Комментарий «Московских новостей» выразил осторожность самих изданий в подходе к развитию этих отношений: «Власть и пресса не суждены друг другу. От таких браков рождаются только уроды. Мы не пара. Останемся друзьями?»

Теоретические аргументы сторонников союза и дружбы СМИ с новой властью обычно сводились к общности разделяемых ими демократических ценностей и устремлений. Это означало и то, что пресса, как считало руководство страны, должна убедить каждого россиянина в том, что предпринимаемые реформы жизненно необходимы и практически реализуемы. С точки зрения верхов, сотрудничество прессы и властей обычно способствует большей открытости правительства, весомости поступающей в СМИ информации. Критика же правительства реформаторов в переходный период приведёт к его отставке, что повлечет за собой приход диктаторских сил, которые, среди прочего, задушат свободу печати.

По мнению сторонников оппозиции СМИ по отношению к властям, именно в период экономических и политических трудностей пресса должна препятствовать правительственному манипулированию информацией, балансировать его критическими сообщениями с целью обеспечения объективного и свободного потока информации в интересах всего общества. (Особые права СМИ в этом процессе закреплены в статье 38 Закона РФ «О средствах массовой информации».) При этом отмечалось, что функционирование критически настроенной прессы отвечает и интересам правительства, как общим канализировать недовольство и наблюдать за оппозицией, так и частным поддерживать образ России как свободного государства.

Практически все средства массовой информации в нашей стране были прибыльными до тех пор, пока в январе 1992 года не произошло либерализации цен. После этого бумага, расходные материалы, распространение, электроэнергия, связь, оборудование резко подорожали, по некоторым позициям в сотни раз. При этом подписка была уже оплачена населением на год вперед, и фактически в течение первых месяцев 1992 года, чем больше был тираж газеты, тем большие убытки она несла. Затем объявили «доподписку» для тех, кто хотел продолжать получать прессу во втором полугодии. Стали выпускать сдвоенные, а порой и строенные номера журнальных изданий, объём которых не превышал объёма дореформенных. Выросла цена изданий в розницу.

Все это привело к падению тиражей газет и журналов в десятки раз. Появилась определенная социальная апатия у населения, которое от привычки выписывать 34 ежедневные газеты на семью перешло к практике выписывать 0,30,4 газеты на семью. Естественно, это также повлияло на экономическое состояние изданий. Возник вопрос о необходимости прямых дотаций правительства органам печати. Решительно сказать «нет» такому соблазну смогли немногие. К ним относятся «Московские новости», заявившие: «Мы не хотим брать никаких денег. Мы только хотим, чтобы у нас их не крали», и «Коммерсантъ», посчитавший, что «свободная пресса должна спасаться собственными силами».

Большинство же предпочло философские размышления о неизбежности дотаций, об «угрозе духовной деградации людей», если правительство «не найдёт действенной возможности уберечь общество (и себя) от краха прессы», ведь газета «это незаменимое информационно-психологическое обеспечение реформ» («Труд»). В подобном стиле выступала и «Комсомольская правда»: «Ни одно правительство не может готовиться к информационному коллапсу, поскольку этот коллапс, как правило, сопровождает насильственную смену самого правительства». Такие рассуждения нередко сопровождались прямыми просьбами о помощи.

Столкнувшись с волной явных и скрытых прошений, власти получили широкое поле для ответного манёвра. И вот уже министр М.Н. Полторанин предлагает распространить сферу государственного протекционизма, включая и материальную поддержку, только на издания, «работающие на возрождение России». Глава парламентского комитета по средствам массовой информации объясняет необходимость выделения крупных дотаций лишь двум газетам («Труду» и «Комсомольской правде») «авторитетом этих изданий в читательской среде, высоким уровнем профессиональной квалификации, качеством информации, которую распространяют эти издания, их объективностью». Помощь «Труду», газете независимых от государства профсоюзов, со стороны правительства объяснялась и личной благосклонностью к ней Президента РФ. Подобные высказывания «главных кураторов» СМИ в России, выдвигаемые ими критерии изданий, нуждающихся в поддержке властей, заставили многих усомниться в безопасном для независимости прессы получении прямой государственной помощи.

Несмотря на это, дотации для средств массовой информации, т.е. целевые выделения денежных средств на покрытие убытков редакций, широко практиковались в 19921995 годах. Формированием бюджета дотаций, их распределением занималось Министерство печати, в силу чего оно и приобрело чрезвычайно большое значение.

С самого начала реформ стало ясно, что гораздо более целесообразна помощь другого рода, как-то: разморозить валютные счета изданий во Внешторгбанке, снизить налоги, выдать льготные кредиты, понизить тарифы на пользование государственными средствами связи, на аренду помещений, выделить дотации на приобретение газетной бумаги. При этом льготы нужно было бы установить одинаковыми для всех изданий и предоставлять их автоматически, в независимости от редакционной политики.

Система общих для всех льгот была заложена ещё в Законе о СМИ 1991 года, статья 19 которого определяла, что в течение двух лет со дня первого выхода в свет (в эфир) продукции средства массовой информации редакция освобождается от налоговых платежей. Эта норма действует и поныне, хотя порой её выполнения приходится добиваться. Примером может служить ситуация с сыктывкарской газетой «Панорама столицы». По сообщению местного агентства Комиинформ, в нарушение нормы Закона о СМИ Государственная налоговая инспекция (ГНИ) по г. Сыктывкару начисляла редакции «Панорамы столицы» следующие виды налогов: на нужды образовательных учреждений; на пользователей автомобильных дорог; на имущество и др. Данная газета была зарегистрирована в Комитете РФ по печати в декабре 1997 года. Первый её экземпляр увидел свет в январе 1998 года. Редакция обратилась с жалобой в прокуратуру Республики Коми (РК), которая пришла к выводу, что налоговая инспекция нарушила закон и необоснованно применила в отношении газеты «Панорама столицы» налоговые санкции. Однако, несмотря на очевидный характер нарушения статьи 19 Закона о СМИ, представление прокурора РК от 25 декабря 1998 года об устранении нарушений налогового законодательства было оставлено Государственной налоговой инспекцией без удовлетворения. В апреле 1999 года работники инспекции вновь направили в адрес редакции требование об уплате налогов, а также выставили инкассовое распоряжение на расчетный счёт издания общей суммой 3661 рубль. Ответным шагом стало обращение исполняющего обязанности прокурора РК Николая Басманова в мае 1999 года в Арбитражный суд Республики Коми с иском в интересах редакции газеты «Панорама столицы» к ГНИ по Сыктывкару о признании недействительным налогового требования и возврате из бюджета необоснованно удержанной суммы. Арбитражный суд своим решением от 12 августа 1999 года признал исковые требования прокурора обоснованными и обязал ГНИ возвратить указанную сумму. Это решение было обжаловано. Но в сентябре 2000 года вышестоящая инстанция, Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа, оставила его без изменения, не удовлетворив тем самым кассационную жалобу налоговой инспекции.

Система государственной поддержки СМИ в 1996–2001 годах

После 1995 года политика государственной поддержки СМИ изменилась и стала ориентироваться на предоставление одинаковых льгот широкому кругу средств массовой информации. Важнейшей причиной и показателем происшедшего изменения стало принятие в конце 1995 года Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (далее «О государственной поддержке...»). Закон был принят первоначально только на три года, и его действие должно было закончиться 31 декабря 1998 года. Накануне этого дня срок действия большинства его статей был продлён Государственной Думой еще на три года до 31 декабря 2001 года.

Целью государственной поддержки закон видел обеспечение прав граждан на получение информации, свободу слова, а также обеспечение экономической независимости средств массовой информации.

Льготы были установлены как для печатных, так и для электронных средств массовой информации. Они не распространялись лишь на так называемые «специализированные» (по терминологии Закона о СМИ) издания и программы рекламного и эротического характера. «И это разумно, поскольку такие издания носят сугубо коммерческий характер и не могут рассматриваться как институты культуры и развития демократии»[11]. Эти средства массовой информации, не получая никаких государственных льгот, платят также повышенный (по сравнению с остальными) сбор за свою регистрацию: в пять раз больше рекламные и в десять раз эротические СМИ.

По Закону «О государственной поддержке...» средствам массовой информации предоставлялись следующие льготы. Во-первых, происходило освобождение от налога на добавленную стоимость (НДС). Причём от НДС освобождались лишь те виды деятельности организаций средств массовой информации, которые имели непосредственное отношение к производству, транспортировке и реализации продукции СМИ, т.е. печать, распространение, продажа и подписка на средства массовой информации. Если же гипотетическое ЗАО «Редакция газеты "Вечерний вестник"» занималось также и продажей квартир, то эта часть его деятельности от уплаты НДС не освобождалась. В нашей стране НДС составляет 20% от операций по реализации товаров и услуг, и это была существенная льгота для редакций.

Во-вторых, средства массовой информации освобождались от налога на прибыль, опять-таки полученную от производства и распространения продукции СМИ, и только в части, зачисляемой в федеральный бюджет. В то время налог на прибыль составлял 35%. С 2002 года он составляет 24%, из них 7,5% зачисляется в федеральный бюджет.

В-третьих, существовало освобождение от таможенных пошлин, связанных с импортом бумаги, необходимого для производства продукции СМИ, оборудования и с импортом-экспортом периодических печатных изданий.

И, наконец, последняя из существовавших до 2002 года льгот: средства массовой информации оплачивали услуги, связанные с почтовой, телеграфной, телефонной связью, а также аренду помещений по тарифам для бюджетных организаций и для организаций сферы культуры, т.е. по самым низким ставкам. Это правило касалось аренды помещений только в зданиях, которые являлись федеральной собственностью, т.е. фактически эта льгота не имела значения для редакций большинства СМИ. Помещения, которые арендовали СМИ, должны были использоваться строго для производства средств массовой информации.

Система единообразной господдержки не исключала специальных мер помощи тем или иным СМИ. Так, в декабре 1998 года Президент РФ подписал указ «О мерах государственной поддержки акционерного общества "ОРТ"», в котором согласился с предложением исполнительной власти «об открытии Внешэкономбанком кредитной линии под обеспечение, предоставляемое акционерами АО "ОРТ"». Под этот залог была выделена сумма около 100 млн. долларов.

Прекращение с 2002 года действия Закона «О государственной поддержке...» лишает СМИ большинства существовавших льгот. Делается это с учётом общей финансовой политики государства на уменьшение налоговых ставок при ликвидации льгот и скидок всех видов. Таким образом, государство более не признаёт за СМИ особого статуса, требующего создания специального экономического режима максимального благоприятствования.

В новых условиях некоторые малые редакции могут воспользоваться общей льготой нового Налогового кодекса РФ (ст. 145 ч. 2). В соответствии с этой льготой организации вправе не платить налоги, если за три предшествующих месяца сумма выручки от продажи товаров и услуг не превысила одного миллиона рублей. А 20 декабря 2001 г. Государственная Дума приняла закон, вносящий изменения и дополнения в статьи 149 и 164 части 2 Налогового кодекса РФ. Закон устанавливает пониженную ставку НДС в размере 10% при реализации продукции печатных СМИ, за исключением изданий рекламного и эротического характера. Пониженная ставка НДС сроком до 1 января 2003 года вводится на услуги по экспедированию, доставке периодических печатных изданий и книжной продукции, а также на редакционные и издательские услуги, связанные с производством этих изданий.

Во многих субъектах РФ приняты свои законы о поддержке СМИ, которые в большинстве своём дополняют федеральный закон льготами по налогам, вносимым в местный бюджет, и по арендной плате за помещения в зданиях, являющихся собственностью этих субъектов. Кроме того, региональные бюджетные законы предусматривают дотации для прямой поддержки СМИ. Основная часть бюджетных средств субъекта федерации, предназначенных для поддержки СМИ, достаётся главному областному, краевому или республиканскому официальному изданию. Например, Законом Калужской области «Об областном бюджете на 2000 год» более 60% финансовых средств, выделенных для поддержки СМИ области, предназначалось редакции областной газеты «Весть». В Законе Алтайского края «О краевом бюджете на 2000 год» более 40% финансовых средств, предназначенных для поддержки местных СМИ, адресованы редакции краевой газеты «Алтайская правда», а 55% поделены между всеми редакциями районных и городских газет в рамках реализации местного Закона «Об экономической поддержке районных и городских газет Алтайского края». Кстати, и в этом, и в некоторых других местных законах о поддержке СМИ часть льгот выходит за пределы, установленные в Федеральном законе «О государственной поддержке...». В этом же краевом законе, например, есть положение о покрытии расходов по переподготовке работников редакций печатных СМИ согласно лимиту, установленному администрацией края. Объясняется это тем, что, например, по состоянию на конец 2001 года лишь 23% сотрудников городских и районных газет на Алтае имели специальное журналистское образование, а получение второго высшего профессионального образования для большинства работников редакций невозможно в связи с высокой суммой оплаты за учёбу и низкой заработной платой газетчиков.

Следует отметить, что некоторые из региональных законов носят дискриминационный характер, например, предоставляя льготы только тем СМИ, учредителями которых выступают органы власти или местного самоуправления.

Государственная поддержка местной прессы

Другим федеральным нормативным актом, в котором крайне заинтересованы местные печатные СМИ, является Федеральный закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет» (1995). До последнего времени значение районных газет традиционно недооценивалось, хотя по данным на 2002 год из совокупного годового тиража газет в России (6 млрд. экз.) две трети составляет тираж региональных (местных) газет, а половину последних районные и городские издания. Практически лишенные рекламных доходов, живущие на скудные поступления от частных объявлений и на средства, время от времени выделяемые местными властями, они медленно умирали. Однако именно они наряду с эфирным телевидением и проводным радио служат основным источником информации для жителей российской глубинки, давно переставших подписываться на центральную прессу.

Согласно Закону «Об экономической поддержке районных (городских) газет» из федерального бюджета должны выделяться средства для развития материально-технической базы газет, оплаты услуг доставки, закупки бумаги и покрытия расходов на полиграфические услуги. Теоретически на поддержку из бюджетных средств могут рассчитывать редакции как государственных и муниципальных, так и общественных (непартийных) и частных изданий. Основным критерием для получения бюджетных денег здесь является включение издания в так называемый «федеральный реестр» районных (городских) газет, составляемый соответствующей комиссией, куда входят представители законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, региональных организаций Союза журналистов России, общественных объединений. Этот реестр ежегодно согласуется с Правительством России и утверждается Государственной Думой при принятии федерального бюджета. Поскольку в этот перечень может быть включена только одна газета из числа издающихся на территории района (города), между ними проводится конкурс. В жюри входят представители от выборных органов, главы местного самоуправления и региональной организации Союза журналистов России.

Таким образом, право назвать имя победителя в конкурсе принадлежит в основном местным чиновникам, которые, как правило, являются заинтересованной стороной, поскольку в число участников конкурса обычно входит ими же учреждённое издание. Заинтересованной стороной в какой-то мере можно считать и районную организацию Союза журналистов, поскольку его основу составляют в большинстве случаев сотрудники редакции традиционных, «старых» газет, учрежденных чаще всего всё теми же органами власти и самоуправления. Поэтому догадаться, кто может победить в таком конкурсе, нетрудно.

На практике намерения законодателя поддержать погибающие региональные издания были реализованы не сразу. С 1996 по 1998 год средства на исполнение Закона «Об экономической поддержке районных (городских) газет» не выделялись, поскольку не были заложены в бюджет. В 1999 году, когда в федеральном бюджете наконец появились 75 млн. рублей, которые предполагалось направить на исполнение этого закона, газеты вновь не получили ни копейки. Выяснилось, что за время действия (а по сути, бездействия) закона предусмотренный в нём механизм, при котором средства направляются в субъекты федерации и уже там распределяются между районными и городскими газетами, вступил в противоречие с бюджетным законодательством. Ссылаясь на это противоречие, Министерство финансов отказывалось выделять средства. Для того чтобы исправить эту ситуацию, депутаты Государственной Думы в конце 1999 года внесли изменения в Закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет», предусматривающие перечисление средств из федерального бюджета не в регионы в составе общего трансферта, а Министерству РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций для распределения между конкретными редакциями. В результате этих поправок в 2000 году дотации получили 1950 газет на сумму 150 млн. рублей. В бюджете на 2001 год эти расходы составили уже 225 млн. рублей. В 2002 году бюджетное финансирование региональных и городских газет было уменьшено до 170 млн. рублей.

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

В январе 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В соответствии с ним журналисты имеют право знакомиться с записями всех официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его президиума и снимать копии с них (кроме записей закрытых мероприятий). Такие записи, которые хранятся бессрочно, ведут соответствующие пресс-службы.

В законе определяется порядок освещения официальной деятельности Президента РФ, обеих палат парламента, Правительства РФ, высших судебных институтов страны в аудиовизуальных СМИ, учредителями которых выступают органы государственной власти РФ и (или) субъекта федерации. Закон устанавливает те из официальных событий, которые редакции аудиовизуальных СМИ обязаны транслировать в полном объёме не позднее чем через 24 часа с момента их совершения. Сообщения о других событиях, перечисленных в законе, должны быть включены в информационные программы в тот день, когда они состоялись.

В общенациональных государственных аудиовизуальных средствах массовой информации должны еженедельно появляться обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции РФ, законов и иных правовых актов, принимаемых в стране. Закон также предусматривает, что каждый месяц в рамках одной из общероссийских программ радио и телевидения, учреждённых органами государственной власти, должны выходить в эфир дебаты представителей депутатских объединений в Государственной Думе.

Что же касается государственных региональных теле- и радиопрограмм, то их редакции должны предоставлять возможность для выступления депутатам Федерального Собрания по месту их избрания как минимум один раз в два месяца по телевидению и один раз в месяц по радио.

Большинство норм ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» так и не стало работать. Редакции государственных телерадиопрограмм по большому счёту его игнорируют. Не в последнюю очередь это происходит в силу того, что контроль за исполнением закона был возложен на так и не созданную Федеральную комиссию по телерадиовещанию (см. гл. V учебника). Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в свою очередь ни разу даже не зафиксировало несоблюдение этого закона телерадиоорганизациями, хотя за нарушения других законов оно неоднократно выносило предупреждения и приостанавливало действие лицензий на вещание. Причина такого безразличия к нарушениям норм об освещении деятельности государственных органов, возможно, заключается в том, что, по мнению органов исполнительной власти, в этом законе слишком много внимания уделяется освещению власти законодательной.

Столь же неэффективными и декларативными остаются нормы указа Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» от 31 декабря 1993 года об обязательном освещении правовых актов и решений государственных органов и о создании циклов передач, разъясняющих деятельность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в программах государственных телерадиоорганизаций.

Следует отметить и то, что во многих субъектах Российской Федерации действуют свои законы об освещении в государственных СМИ деятельности органов власти.

Обязанность властей реагировать на критику в СМИ

Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих органах. В указе говорится, что данная обязанность включает в себя следующие действия:

1)        рассматривать не позднее трёх дней сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле- и радиопередачах, о нарушениях подчинёнными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов;

2)        не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации материалы рассмотрения сообщений об указанных выше деяниях; копии этих материалов следует направлять в Главное контрольное управление Президента РФ[12];

3)        в случаях выявления по результатам рассмотрения указанных сообщений СМИ в отношении подчинённых должностных лиц последствий в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иных тяжких последствий, а также преднамеренного нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными госслужащими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов направлять материалы в органы прокуратуры.

В последующие после принятия этого указа месяцы в рамках кампании по укреплению исполнительской дисциплины он был продублирован различными министерствами и ведомствами. Так, были приняты: приказ Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 4 июля 1996 года «О соблюдении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов»; приказ Минфина от 8 июля 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в центральном аппарате Министерства финансов Российской Федерации»; приказ Федеральной службы лесного хозяйства от 12 июля 1996 года «Об укреплении исполнительской дисциплины в Рослесхозе»; приказ Министерства здравоохранения от 24 июля 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» и другие документы.

Указ побудил также большинство губернаторов инициировать принятие местных нормативных актов, устанавливающих обязанность чиновников реагировать на публикации в СМИ. Эта обязанность была закреплена в законодательстве Волгоградской, Нижегородской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской областей, Ставропольского и Краснодарского краев, других регионов страны. В основном региональные акты представляют собой почти дословное воспроизведение текста президентского указа.

К сожалению, несмотря на возникший в первое время энтузиазм, связанный с появлением возможности осуществления общественного контроля за деятельностью исполнительной власти, ситуация практически не изменилась: на критику в прессе власть реагирует только в том случае, если это диктуют интересы самой власти. Но и журналисты в свою очередь вправе и должны добиваться от государственных органов выполнения ими же принятых решений.

Доктрина информационной безопасности

В сентябре 2000 года Президентом РФ была утверждена Доктрина информационной безопасности. Сами средства массовой информации и различные общественные организации встретили её в штыки. Характерным здесь является Заявление Союза журналистов России, в первом же предложении которого утверждается, что «главную угрозу информационной безопасности России представляет та политика, которая воплощена в Доктрине информационной безопасности». Однако содержательный анализ текста Доктрины показывает, что негативные оценки излишне драматизируют ситуацию.

Прежде всего, следует отметить, что сама по себе доктрина не может быть опасной, поскольку не является нормативно-правовым актом, обязательным к непосредственному исполнению государством, гражданами или организациями. Она в большей степени соответствует таким типам документов, как заявление о намерениях или декларация. В ней представлена совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Доктрина служит основой для формирования национальной политики, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности государства, а также разработки целевых программ её обеспечения.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере признано Доктриной в качестве первой из четырёх составляющих национальных интересов России, для защиты которых и создаётся система информационной безопасности. Одной из таких основных конституционных свобод определена свобода массовой информации. Доктрина четко и недвусмысленно устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, подтверждает необходимость соблюдения гарантий свободы массовой информации и запрет цензуры. Она выступает против монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов как отечественными, так и зарубежными информационными структурами.

Доктрина информационной безопасности справедливо признает, что правовая база, регулирующая деятельность СМИ, требует безотлагательного совершенствования. Приведённый в ней перечень наиболее важных направлений такого совершенствования включает:

           разработку и принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, её противоправное искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной и противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну;

           принятие норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации;

           уточнение статуса иностранных информационных агентств, средств массовой информации и журналистов, а также статуса инвесторов при привлечении иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры России;

           создание правовой базы для формирования в Российской Федерации, помимо имеющихся федеральных, и региональных структур обеспечения информационной безопасности.

Отдельным пунктом нормотворческой деятельности, предусмотренной Доктриной, упоминается необходимость введения запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для демонстрации программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение.

Один из подразделов Доктрины касается информационного обеспечения государственной политики, что включает в себя доведение до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, её официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни. Однако единственный способ, который государство сочло возможным применить для обеспечения такого информирования, усиление самих государственных СМИ и расширение их возможностей, а также разработка методов формирования государством информационной политики государственных телерадиовещательных организаций и других государственных СМИ. При этом совершенно не учитывается опыт зарубежных стран, в которых информирование граждан и международного сообщества о государственной политике успешно осуществляется не через государственные, а через общественные или частные средства массовой информации. Правда, необходимым условием для этого является открытость для СМИ как государственной власти в целом, так и отдельных её органов, что в России на сегодняшний день, увы, отсутствует. Ситуация может измениться, если будут разработаны, как предполагает Доктрина, действенные организационно-правовые механизмы доступа средств массовой информации к открытой информации о деятельности органов государственной власти и общественных объединений.

В тексте Доктрины тема государственной помощи средствам массовой информации сводится лишь к необходимости поддержки деятельности российских информационных агентств по продвижению своей продукции на зарубежный и внутренний информационный рынок и даже нет намёка на оказание государством другой помощи СМИ.

Доктрина уделяет достаточно большое внимание правам рядовых граждан на доступ к информации, на личную и семейную тайну. Наряду со свободой массовой информации соблюдение данных конституционных прав человека и гражданина соответствует национальным интересам России в информационной сфере.

Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам и другой открытой социально значимой информации признается Доктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности. Доктрина констатирует, что права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита персональных данных, собираемых органами государственной власти и местного самоуправления. Доктрина признает, что необеспеченность права на доступ к информации вызывает негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведёт к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе. При этом предполагается, что для обеспечения доступа граждан к информации будет ускорено формирование и повышена эффективность хозяйственного использования открытых государственных информационных ресурсов.

В качестве угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени называется противодействие реализации этих прав со стороны криминальных структур, а также неисполнение органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере.

Большинством настороженных оценок Доктрина, по всей видимости, обязана тем своим положениям, которые говорят об информационной угрозе России со стороны зарубежных государств. Действительно, перечень таких угроз занимает в её тексте немало места. В соответствии с ней России следует опасаться:

           вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и усиления зависимости духовной, экономической и политической сфер общественной жизни России от зарубежных информационных структур;

           девальвации духовных ценностей, пропаганды образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;

           монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов зарубежными информационными структурами;

           противодействия доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создания условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;

           закупки органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;

           вытеснения с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи; увеличения оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности;

           деятельности иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и информационных структур, направленной против интересов Российской Федерации в информационной сфере;

           стремления ряда стран к доминированию и ущемлению интересов России в мировом информационном пространстве, вытеснению её с внешнего и внутреннего информационных рынков;

           обострения международной конкуренции за обладание информационными технологиями и ресурсами;

           деятельности международных террористических организаций;

           увеличения технологического отрыва ведущих держав мира и наращивания их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских информационных технологий;

           разработки рядом государств концепций информационных войн, предусматривающих создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира, нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним;

           информационного воздействия иностранных политических, экономических, военных и информационных структур на разработку и реализацию стратегии внешней политики Российской Федерации;

           распространения за рубежом дезинформации о внешней политике Российской Федерации;

           попыток несанкционированного доступа к информации и воздействия на информационные ресурсы, информационную инфраструктуру федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;

           активизации деятельности иностранных государственных и коммерческих предприятий, учреждений и организаций в области промышленного шпионажа с привлечением к ней разведывательных и специальных служб и т.д. и т.п.

Столь обширный перечень угроз плохо согласуется с рядом международных договоров, которые заключила Россия, в том числе совсем «свежих», таких, как Окинавская хартия глобального информационного общества, подписанная Президентом РФ Владимиром Путиным на саммите стран большой восьмерки в Японии всего на две недели раньше, чем Доктрина информационной безопасности. Как и Доктрина, Окинавская хартия утверждает, что информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование человека и общества XXI века. Однако в противоположность Доктрине Хартия исходит из принципов максимальной открытости и дружелюбия правительств по отношению к процессам глобализации.

Возможно, именно этим различием в подходах объясняется чрезвычайная краткость и обтекаемость той части Доктрины, в которой говорится о развитии международного сотрудничества в информационной сфере. В Доктрине признаётся, хотя и сдержанно, что современные условия политического и социально-экономического развития страны вызывают необходимость расширения взаимодействия с международными и зарубежными органами и организациями. Тем не менее, такое сотрудничество ограничивается противодействием угрозе развязывания противоборства в информационной сфере.

Иностранная собственность на СМИ

В России существует запрет на учреждение средств массовой информации иностранными физическими лицами (ст. 7 Закона о СМИ). Иностранец как гражданин не вправе выступать учредителем средства массовой информации, но для иностранной компании это не запрещено. В 2001 году в Закон о СМИ были внесены изменения, установившие запрет на учреждение телепрограмм иностранными юридическими лицами. В соответствии с ними иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий также гражданство другого государства, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации, либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения России.

У этих изменений много противников. Их позиция основывается на том, что, поскольку целью закона является защита национальных интересов, следовало бы вспомнить о более цивилизованных её путях. Например, Европейская конвенция о трансграничном телевидении, направленная в том числе и на противодействие американской экспансии на европейском рынке, рекомендует правительствам стран Европы поддерживать независимых национальных производителей телевизионной продукции и принимать конкретные меры по наращиванию объёма производства европейских и национальных телепрограмм. Апробированы различные недискриминационные механизмы развития телевидения в национальных интересах: проведение конкурсов среди отечественных производителей, финансирование образовательных и детских программ, организация национальных праздников и фестивалей, наконец, большая открытость национальных органов власти.

На сегодняшний день иностранное владение печатными СМИ разрешено в большинстве демократических государств мира. Правда, в крупнейшем из них, Индии, иностранцам запрещено владеть газетами, но и там это ограничение в настоящее время ставится под сомнение. При этом во многих развитых странах сохраняются ограничения на участие иностранного капитала в вещательных компаниях. Во многих таких государствах действует запрет иностранным физическим или юридическим лицам быть держателями лицензий на вещание. В США такой запрет был установлен ещё в 1934 году в Законе о связи. Интересно, что когда в 1996 году в этот закон вносились радикальные изменения в связи с наступлением эпохи новых телекоммуникационных технологий, предлагалось снять этот запрет в отношении представителей тех государств, которые установят на своей территории аналогичный режим для американских компаний, но всё так и осталось без перемен.

В Великобритании, согласно Закону о вещании 1990 года, на частные общенациональные каналы эфирного телевидения могут претендовать только английские подданные или граждане стран членов Европейского Союза (ЕС), а также компании, созданные в соответствии с законодательством Великобритании или стран ЕС и расположенные на их территории. Во Франции участие иностранных (не из стран Европейского Союза) физических или юридических лиц в акционерном капитале телекомпаний ограничено 20%.

В Японии по законодательству о СМИ иностранная собственность в телекомпании не должна превышать 30%; недавняя попытка австралийца Руперта Мэрдока, владевшего именно такой долей телекомпании «Асахи», получить над ней полный контроль, договорившись с японским партнёром, привела к прямому запрету со стороны парламента страны на совершение этой сделки.

Нормативные документы австралийского управления по вещанию при определении иностранных лиц, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью компаний-вещателей, устанавливают в качестве барьера владение 15% их акций. При этом управление считает участие в акционерном капитале только одной из возможных форм установления контроля над компанией. Уставные документы или договоры между акционерами могут также предусматривать: возможность одного или нескольких лиц осуществлять прямой контроль за содержанием программ и составлением сетки вещания; право налагать вето в отношении действий Совета директоров компании-лицензиата; право назначать или отклонять кандидатуры половины и более членов Совета директоров; иным образом оказывать определяющее влияние на решения, принимаемые органами управления компании-вещателя.

Государственная поддержка СМИ в других странах

Существование в других странах государственной поддержки СМИ связано всё с тем же принципом, о котором говорилось в первой главе: массово-информационный бизнес это не просто бизнес, но деятельность, которая способствует информированию и культурному обогащению общества. Подобная система поддержки СМИ существует в большинстве европейских стран, хотя у неё могут быть различные модели.

Например, в Швеции субсидируют вторую по тиражу на рынке газету. Это связано с тем, что первая по тиражу газета (и это естественно) собирает основную часть рекламы, а для того чтобы «вторая» газета не умирала и содействовала плюрализму мнений, она может получать субсидии (см. врезку).

На Украине льготы, схожие с российскими, получают редакции всех СМИ, кроме рекламных, эротических, финансируемых иностранцами или имеющих большую долю материалов (статей, музыки, телепередач и т.п.), созданных за рубежом. Последние ограничения направлены против традиционного влияния здесь московских СМИ. Существуют льготы по налогу на добавленную стоимость, по оплате электроэнергии и почтовых услуг и т.д.

Отдельно среди различных моделей стоит система соглашений о совместной деятельности изданий, принятая в США по Закону о сохранении газет 1970 г. Причиной его принятия стала типичная для США второй половины XX века ситуация, когда в городе остались всего две ежедневные газеты, причём общий спрос на прессу упал, и одна из них, не выдерживая конкуренции, постоянно терпела убытки. Покупателей на это умирающее СМИ не было, и единственный, кто мог бы купить его, это газета-конкурент, и то только для того, чтобы прекратить выпуск данного издания. Но антимонопольное законодательство препятствовало этому. К тому же разорение газеты вело к нежелательной монополизации на рынке идей в конкретном городе.

В 1970 году было узаконено частичное или полное слияние производственных и финансовых подразделений двух газетных изданий при условии сохранения независимости их друг от друга и даже некоторой конкуренции редакций. Такого рода объединение назвали «соглашением о совместной деятельности». Например, в Нашвилле произошло слияние принадлежащей национальной газетной империи Ганнета утренней газеты «Теннесиэн» и издаваемой мелкой компанией вечерней газеты «Нашвилл баннер». Два издания разместились в одном здании, их обслуживала одна типография, у них были общими рекламный отдел, отдел подписки и распространения, бухгалтерия, автопарк, лаборатории, столовая, другие службы. В том же здании располагался корпункт обслуживающего оба издания агентства Ассошиэйтед пресс. Но пропуска журналистов «Теннесиэн» не позволяли их владельцам входить на этаж, на котором находилась редакция «Нашвилл баннер», и наоборот. В середине 1990-х годов в США действовало двадцать одно соглашение о совместной деятельности газет, однако практика показывает, что закон не столько способствует сохранению газет, сколько отодвигает конец некоторых из них. Так, например, случилось и с «Нашвилл баннер», которая закрылась в 1998 году.

Врезка

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОТАЦИЙ ПРЕССЕ В ШВЕЦИИ

Шведская система субсидий более, чем аналогичные системы в других странах, базируется на двух теоретических обоснованиях.

Первое из них, общее для многих стран, основывается на равенстве доступа граждан к информации и политическим взглядам. Этот подход предполагает, что субсидирование прессы является мерой гарантии определённого уровня плюрализма на местных газетных рынках. На основании этого подхода в 1950-х годах возникло представление об определённом «разделении труда» между прессой, выражающей политические и партийные взгляды, и телевидением, предоставляющим информацию универсального характера и общекультурные ценности. Неудивительно поэтому, что первоначально, разрабатывая систему газетных дотаций, шведские парламентарии имели в виду партийные газеты, распространяющиеся на местных рынках.

Второе принципиальное теоретическое положение, учитывавшееся при создании шведской системы дотаций, было заимствовано из экономической науки. Популярная в Скандинавии теория «спирали тиража» вводит понятие «вторых» газет. Газеты, находящиеся на восходящем направлении спирали и получающие большую часть рекламы, занимают доминирующее – «первое» – положение на местном рынке. Их конкуренты, имеющие меньший тираж и как следствие низкие доходы от рекламы и неблагополучное финансовое положение, могут быть названы «вторыми». На тех рынках, где ещё сохраняются несколько газет (к примеру, в Дании – четыре, по числу основных политических партий), возможно выделить и «вторые», и «третьи», и т.д. издания. Конечно, феномен «вторых» газет не имеет исключительно «северного» характера. Это типичная черта местных немонополизированных рынков, но число таких рынков в развитых западноевропейских странах в послевоенный период быстро уменьшалось в связи с развитием процессов концентрации в газетной отрасли. Однако северные страны в момент наиболее драматического исчезновения более слабых конкурентов позаботились об их сохранении. Именно поэтому можно считать наличие «вторых» изданий и результатом государственной политики в газетной индустрии, и современной особенностью северной модели средств массовой информации.

Сегодня шведское государство в наименьшей степени, чем все остальные северные страны, выделяет партийную печать, стремясь поддержать экономически неблагополучные издания. Прямые субсидии «вторым» газетам внутренних рынков впервые были выплачены в Швеции в 1971 г. Они были получены из специального налога на рекламу, введённого незадолго до этого. Этим налогом облагаются все средства рекламы, однако его сумма невелика, и бремя налога признается незначительным. Объём дотаций определяется на основании процента охвата аудитории в регионе распространения. Прямые дотации выплачиваются газетам, которые охватывают менее 50% своих рынков и имеют менее 2000 подписчиков. Естественно, что при возрастании рыночной доли размер дотации уменьшается.

Прямые дотации направлены не только и не столько на исправление экономического положения газет, сколько на поддержание разнообразия в прессе: как правило, дотации получают издания, отстающие по тиражам и положению на местных газетных рынках. Сами газеты, получающие прямые дотации, должны соответствовать ряду условий: направлять дотации на создание редакционных материалов, включать информацию общего содержания и выходить преимущественно на шведском языке, по крайней мере, один раз в неделю.

Другие формы экономической помощи финансово неблагополучной прессе, предусмотренные шведским государством, предполагают дотирование вновь создающихся изданий, причём во многих случаях в качестве новых рассматриваются новые местные издания уже существующих региональных газет. Фонд прессы, созданный для поддержки проектов по модернизации и компьютеризации газетного производства, предоставляет газетам кредиты на выгодных условиях. Кроме этого существуют специальные формы дотаций на организацию совместного производства, распространения, закупки рекламы.

Наряду с оказанием помощи газетам, находящимся если не в бедственном, то, по крайней мере, в сложном экономическом положении, шведское государство в настоящее время оказывает разные формы помощи прессе в целом. Наиболее серьёзной мерой следует считать освобождение от налога на добавленную стоимость, которое распространяется на все газеты. Шведская пресса также пользуется сниженными почтовыми тарифами. Издания, находящиеся в сложных финансовых условиях – партийные, «вторые», имеющие определённую политическую направленность, – освобождаются также от налога на доходы от рекламы, при этом в них в обязательном порядке размещают государственную рекламу.

После четверти века существования система государственной помощи экономически неблагоприятным изданиям может быть признана эффективной. Большинство изданий, получавших субсидии, всё ещё существуют. В Швеции газеты получают в среднем 400–500 млн. шведских крон в год, что, конечно, не составляет большой суммы, а соответствует 2–3% общего оборота капитала шведской ежедневной прессы. Однако для тех газет, которые эти средства получают, они покрывают 15–20% стоимости их производства, и это означает, что без государственных субсидий эти газеты обязательно закрылись бы.

Неверно думать, что вводившаяся и развивавшаяся в течение двух десятилетий система экономической помощи партийным изданиям в современных условиях остается неизменной. Сегодня она сталкивается со значительными трудностями, которые отражают общие экономические проблемы северных стран. Однако это уже предмет отдельного анализа.

Из: Вартанова Е. Спасение во имя демократии // ЗиП. 1997. № 2

Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ

Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (СПИС) была создана по президентскому Указу от 31 декабря 1993 года. Фактически Палата возникла на основе Третейского информационного суда при Президенте РФ, существовавшего с октября по декабрь того же года.

Третейский информационный суд был учреждён для того, чтобы принимать и рассматривать жалобы, связанные с нарушением избирательного законодательства в средствах массовой информации во время кампании по выборам депутатов в первую Государственную Думу и по проведению всенародного голосования для принятия новой российской конституции.

Важной причиной создания Информационного суда, а затем и Судебной палаты была борьба с ущемлением права кандидатов на защиту своей чести, достоинства и репутации, права на невмешательство в частную жизнь. Естественно, у всех граждан и до того были методы правовой защиты от нарушения этих прав. В обычной ситуации наиболее распространённым из них является подача искового заявления в суд. Такое заявление в российском суде рассматривается около двух лет, что, кстати, является нормальной практикой и в западных странах. Но в ситуации избирательной кампании попытаться вернуть себе доброе имя и репутацию надо не через два года, когда этот вопрос может потерять свою актуальность, а сразу же, так как через несколько недель или дней решится, станет кандидат депутатом или нет. И если сегодня газета обвинит кандидата, предположим, в воровстве, а через два года по суду опубликует опровержение и возместит ему моральный ущерб, то проигравшему выборы это послужит слабым утешением. Третейский информационный суд именно для того и был создан, чтобы те, кто посчитал свои избирательные права нарушенными в средствах массовой информации, могли бы обратиться с жалобой и уже через несколько дней в открытом состязании доказать свою правоту. Информационный суд не был судом в строгом смысле этого слова, он не был встроен в судебную систему страны, не имел полномочий наложить штраф или применить другое наказание, он лишь выносил авторитетные решения.

Эксперимент оказался удачным, поэтому вскоре после голосования 12 декабря 1993 года была создана Судебная палата по информационным спорам. Её мандат был расширен и включал не только избирательные вопросы, но и любые конфликты, связанные со средствами массовой информации, решения по которым могли иметь значение не только для какой-либо конкретной редакции, но и для свободы массовой информации в стране в целом.

Судебная палата по информационным спорам называлась судебной только в силу процедуры рассмотрения споров. Так же, как и Третейский суд, СПИС не была встроена в судебную систему Российской Федерации. Однако её решения являлись обязательными как для государственных органов, так и для государственных средств массовой информации. Но так как число таких СМИ на общем фоне незначительно, фактически решения Судебной палаты носили, скорее, морализаторский, чем правовой характер.

Наиболее важные решения Судебной палаты была обязана публиковать правительственная «Российская газета», что способствовало их исполнению. Особенно это касалось провинции, где эта газета считается фактически рупором властей. Поэтому к решениям палаты, связанным с местными СМИ, относились с большим пиететом.

За годы своего существования Судебная палата рассмотрела несколько сотен конфликтов, наиболее активно функционируя в предвыборный период. Принятые ею решения, рекомендации и заключения важны для толкования тех или иных положений законодательства о средствах массовой информации. Решения Судебной палаты признавались экспертными заключениями в судах общей юрисдикции. Члены СПИС неоднократно подчёркивали, что они не являются сотрудниками административного органа при Президенте Б.Н. Ельцине, но служат членами Судебной палаты при институте Президента РФ. Вмешательство Президента в деятельность Палаты было незначительным, о чём можно судить по её решениям, направленным против тех, кому симпатизировала Администрация Президента или другие органы власти. Многие из решений СПИС защищали журналистов от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти.

К сожалению, в ходе реорганизации аппарата Администрации Президента летом 2000 года Судебная палата по информационным спорам была фактически упразднена. В настоящее время в стране не существует органа, способного выполнять её функции.

Закрепление прочитанного материала

1.         Чем государственная политика в области СМИ может отличаться от национальной политики?

2.         Этично ли для средств массовой информации просить государство о предоставлении им льгот, или это скомпрометирует их независимость?

3.         В чём необходимость Закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти...» в российских условиях? Возможен ли такой закон в западной стране? Обоснуйте свой ответ.

4.         Какое отношение антимонопольное законодательство может иметь к расценкам конкретного СМИ на распространение рекламы?

5.         Как бы вы сформулировали содержание соглашений о совместной деятельности изданий? Применимы ли такие соглашения к российской реальности?

6.         Чем доктрина отличается от закона?

7.         В чём вы видите угрозы для своей личной информационной безопасности?

8.         Существуют ли информационные угрозы для России как государства? Если да, то в чем они выражаются?

9.         Чем международное информационное сотрудничество отличается от информационной войны? Приведите примеры из современной истории.

10.     В чём логика существующих ограничений иностранной собственности на СМИ в России? Насколько эффективны принимаемые законодательные меры?

11.     Чем уникален для России опыт Судебной палаты по информационным спорам?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 28, 7, 193.

Федеральный закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Ст. 17.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 337348, 417430.

Кравченко Ф.Д. Обзор Доктрины информационной безопасности // ЗиП. 2000. № 11. С. 37.

Вартанова Е.Л., Балытников В.В. и др. Государственная поддержка СМИ в регионах России и за рубежом // ЗиП. 1997. № 2. С. 317.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 161162, 181182, 190191.

Закон о поддержке районных газет, «дремавший» четыре года, должен вот-вот заработать: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 2000. № 1. С. 3334.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ. М., 2000.

Прохоров Е.П. Призрачность бытия: государственная политика в сфере СМИ // ЗиП. 1997. № 9. С. 13.

Шевердяев С.Н. Система федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области массовой информации, информатизации и телекоммуникаций // ЗиП. 1998. № 11. С. 718.

Европейская конвенция о трансграничном телевидении (1989 г., в редакции 1998 г.) // ЗиП. 1998. № 910. С. 313.

Современное право средств массовой информации в США / Ред. А.Г. Рихтер. М., 1997. С. 117150.

Решения СПИС: http://www.asergo.nm.ru/court/index.htm.

Глава IV

СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Право человека на поиск и получение информации от государственных органов одно из относительно новых прав, оно не является столь же древним и священным, как право на жизнь, свободу мысли, право голосовать и быть избранными. О нём как о праве на доступ к информации впервые настойчиво заговорили только в 4050-е годы XX века.

Само это право было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли необходимость его закрепления за людьми следующими важными обстоятельствами. Во-первых, право на доступ к информации вытекает из священного в любом демократическом государстве права, основы основ демократии права на свободные выборы. Своё основное демократическое право граждане осуществляют раз в два-три года посредством голосования, после чего представители народа управляют делами государства. Для того чтобы право на выборы осуществлялось действительно свободно, осознанно и демократично, у избирателя перед голосованием должен сформироваться определённый кругозор, помогающий выбрать нужного ему кандидата. В свою очередь, для того чтобы осознанно сделать свой выбор, избирателю нужна достоверная информация о кандидатах, скажем данные о результатах работы нынешних депутатов, если он собирается голосовать за них вновь, сведения о деятельности мэра, президента и т.п. Следовательно, информация о деятельности государственных органов чрезвычайно важна для граждан, с тем чтобы они могли осуществлять осознанный здравый выбор и голосование.

Важность достоверного информирования населения о деятельности государства осознанным голосованием не исчерпывается. Известно, что таинственность и засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывают подозрительность у людей в отношении самих властей. Недоверие общества затрудняет реализацию этих решений, лишает власти возможности рассчитывать на сознательность граждан. Следовательно, во-вторых, в интересах самих властей быть максимально открытыми для общества.

Третий главный посыл заключается в том, что вся важная информация, о которой идёт речь, право на доступ к которой должен быть у граждан, это информация государственная, т.е. информация, собранная различными государственными органами, начиная от органов регистрации рождения, брака, водительских прав и кончая национальными службами безопасности. Такая информация не просто собрана этими органами, она собрана ими на деньги налогоплательщиков. Государственные учреждения не занимаются бизнесом, а лишь тратят деньги, получаемые из бюджета, который, как известно, формируется в основном за счет денег налогоплательщиков. Информация не должна принадлежать архиву министерства или мэрии, она принадлежит всем, потому что ни министр, ни мэр не платили за неё из своего собственного кармана. Поэтому они не вправе эту информацию приватизировать, присваивать, продавать, обменивать и т.д. Стало быть, если за сбор и хранение информации платят рядовые граждане, то они вправе знакомиться с тем, на что потрачены их деньги. В этом, кстати, состоит принципиальное отличие государственной (общественной) информации от коммерческой, а также от персональных данных, для сбора которых бюджетные средства не тратились.

Вот три основных посыла, которые широко использовали активисты движения за свободу доступа к информации в Западной Европе и Северной Америке в начале 50-х годов XX века. Это движение увенчалось успехом, и, начиная с конца 1960-х годов право на свободу поиска и получения информации от государственных органов было закреплено в законодательстве США, затем Канады, Новой Зеландии, Австралии, других стран Запада. Причём это право стало почти столь же священным, как и право на свободу печати и массовой информации. Впоследствии, уже в 1990-е годы, оно было подтверждено и в отношении информации, хранящейся в международных организациях, например Европейского Союза.

Свобода информации – для кого?

При формулировании права на доступ к информации возникла важная дилемма: если власти готовы делиться информацией, то кому они должны её предоставлять всем желающим или, прежде всего, журналистам, с тем чтобы они в свою очередь распространяли общественно важную информацию дальше через СМИ? Если пресса это «сторожевой пес» (популярный в западных демократиях образ), то он и должен «обходить все окрестности», остальные же пусть ему доверятся. Возникшая очень серьёзная дилемма не нашла одинакового разрешения во всех странах. Действительно, решить её непросто. Законодательство США говорит о том, что право на доступ к информации есть у каждого, у журналистов нет дополнительных прав для её получения. В Западной Европе право каждого гражданина на доступ к информации гарантируют конституции Австрии, Голландии и Швеции. В Австрии и Швеции все государственные документы находятся в общественном доступе, если нет закона, который однозначно делает из этого правила исключение. При этом в Австрии, даже если запрашивается документ из числа «исключённых», власти обязаны рассмотреть баланс между интересами государства и запрашивающего информацию лица и принять справедливое решение. В Голландии чётко оговорены сферы, в которых государство вправе закрывать информацию: сохранение целостности страны; государственная безопасность; персональные данные, переданные владельцами властям при условии сохранения их в тайне.

В других странах, наоборот, говорят о соответствующем, привилегированном положении журналистов и редакций средств массовой информации. Через СМИ все граждане осуществляют своё право на поиск и получение информации. Об этом, например, записано в ст. 5 Основного закона ФРГ и в конституции Испании. Не случайно именно в Германии и Испании журналисты приравнены к врачам и адвокатам и имеют право на сохранение «профессиональной тайны».

По последнему пути пошло и российское законодательство. Журналист в нашей стране традиционно имеет больше прав в доступе к государственным информационным ресурсам, чем рядовой гражданин. Это положение косвенно закреплено в законодательстве. В российском Законе о СМИ, в статье 38 («Право на получение информации»), сказано: «...граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц». Другими словами, граждане «имеют право», но через средства массовой информации. Статья 39 того же закона, детализируя процедуру реализации права редакции на получение информации о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, фактически предоставляет журналистам права, которых нет у остальных граждан, и предполагает получение обществом информации именно через СМИ.

Возникает теоретический спор между сторонниками предоставления такого права всем гражданам и теми, кто считает, что это право нужно дать, прежде всего, журналистам. Первые утверждают, что у журналистов не должно быть привилегий и если существует право на доступ к информации, то оно должно распространяться на всех. Сторонники другой точки зрения считают, что если все граждане получат право требовать любую информацию, то органы власти только и будут делать, что отвечать на их запросы. Кроме того, существуют ситуации, когда всем желающим просто нельзя предоставить доступ к информации (например, пропускать всех граждан в определённые учреждения), но можно сделать исключение для их представителей журналистов. В качестве примера обычно приводят ситуации с исправительными и лечебными заведениями: так, если существуют сведения о том, что в какой-либо тюрьме нарушаются санитарные нормы, то пропустить в тюрьму всех желающих проверить, как обстоит дело на самом деле, невозможно, разрешат войти только журналистам. Речь может идти и о других ситуациях, например, когда в тесный зал суда, в зал заседаний правительства или другого органа власти можно допустить только журналиста.

Опасность создания привилегий для представителей СМИ заключается в том, что чем больше прав получает любая группа людей (в нашем случае журналисты) по сравнению с остальными, тем больше она несёт и обязанностей. Так, военнослужащий имеет право носить оружие, и это предоставляет ему больше прав по сравнению с другими. Но право носить оружие предполагает и обязанность в определенных ситуациях применять это оружие. Или, например, член Государственной Думы имеет привилегии, пользуется депутатской неприкосновенностью. Но, с другой стороны, ему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Практически любое право, которое выделяет одну группу лиц по сравнению с другими, влечёт за собой определённые ответственность и обязанности. Поэтому право предоставить дополнительные возможности средствам массовой информации и журналистам получать информацию от государственных органов, естественно, ведёт к требованию, чтобы журналисты эту информацию непременно публиковали. Если журналисты получают в отличие от других граждан информацию о повседневной деятельности, к примеру, городской управы, то почему бы ни обязать их использовать такую привилегию для службы обществу и публиковать в своих газетах все отчеты о заседаниях управы?

Права и обязанности журналистов

Определение круга прав и обязанностей журналистов является одним из важнейших элементов российского законодательства о средствах массовой информации, так как объём этих прав и обязанностей говорит о сути профессиональной деятельности работников СМИ. Как мы говорили, специфика профессии журналиста позволяет ему пользоваться правами, недоступными для других граждан, но это влечёт за собой и обязанность исполнять общественный долг. О большинстве из этих прав и обязанностей речь пойдёт в последующих главах, здесь мы остановимся лишь на некоторых из них, которые представляются особенно важными в контексте настоящей главы.

Первая обязанность сохранение в тайне источника информации. Это один из основных профессиональных принципов, смысл которого заключается в следующем. Достоянием общественной свободы является то, что люди могут безбоязненно сообщать о социально значимых вещах и событиях в средствах массовой информации, а также обсуждать подобные события в СМИ, даже если информация включает сведения о неблаговидных поступках и поведении самих информаторов. При этом дискуссия в СМИ имеет большую общественную значимость, чем непосредственное нахождение и осуждение виновных. Введение такой нормы предоставляет защиту как гражданину, который, разглашая информацию, уже не опасается за свою судьбу и благополучие, так и журналисту от несвойственной ему роли агента государственных органов охраны правопорядка.

На первый взгляд эта норма противоречит положениям статьи 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В статье даётся перечень лиц, не подлежащих допросу в качестве свидетелей (адвокат, священнослужитель и др.), в который не входят работники СМИ. Но существование этого перечня не исключает возможности иных случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Такая возможность прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 51), которая позволяет преодолеть указанное противоречие между нормами Закона о СМИ и УПК РФ.

Закон о СМИ гласит, что журналист, редакция СМИ не вправе разглашать источник информации и называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени (ч. 2 ст. 41 и п. 4 ч. 1 ст. 49). Это обязанность. Исключением являются случаи поступления соответствующих требований от суда в связи с находящимся в его производстве делом. В соответствии с Законом о СМИ журналист не вправе разглашать имя источника ни по требованию милиции, ни по требованию прокуратуры, ни по требованию Федеральной службы безопасности, но он обязан сделать это по требованию суда в связи с рассматриваемым этим судом делом.

Второе право журналиста, которому соответствует схожая обязанность, соблюдение достоверности информации. Журналист, с одной стороны, имеет право проверять достоверность сообщаемой ему информации (п. 8 ч. 1 ст. 47 Закона о СМИ), с другой он обязан убедиться в достоверности информации до её распространения (п. 2 ч. 1 ст. 49). Последнее фактически означает, что журналист отвечает за каждое слово, написанное в статье или прозвучавшее в телерадиопередаче, если он готовил распространённый материал.

Право проверять сообщаемую журналисту информацию является тем принципом, который позволяет ему требовать ответа на запрос, посещать государственные органы и организации, быть принятым должностными лицами, получать доступ к документам и материалам, производить записи, посещать места стихийных бедствий и катастроф, обладать другими правами, специально оговоренными в Законе о СМИ (ст. 47).

Обязанность всесторонней проверки распространяемой информации в свою очередь лежит в основе социально ответственной журналистики, на страже прав которой и стоит законодательство о СМИ. При этом не имеет никакого значения, идет ли речь о статье под рубрикой «Слухи» или о материале на полосе новостей. Вся информация должна быть достоверной (или, по крайней мере, не должна затрагивать ничьих прав и интересов). Журналист не может сказать в телевизионной программе что-то вроде следующего: «...все мы знаем, что мэр нашего города является честнейшим человеком, который заботится о судьбе горожан, следит за чистотой и порядком в городе. И хотя на прошлой неделе на центральном рынке старухи стали распространять нелепые слухи, о том, что уважаемый мэр берёт по субботам взятки со своих подчиненных, зарабатывая при этом несметное количество денег для строительства своей дачи, мы все прекрасно понимаем, что это совершеннейшая глупость, чепуха, и никто не должен в неё верить». С той самой секунды, как эти слова прозвучат в эфире, будут опубликованы в газете и т.п., к журналисту можно предъявлять судебный иск, можно привлекать к ответственности как его самого, так и редакцию и т.д. Все ссылки на то, что это слухи, что журналист сам в них не верит, и никто в них не поверит, суд не обязан принимать во внимание.

В связи с этим следует остановиться на использовании несовершенного вида глагола в статье Закона о СМИ «Обязанности журналиста»: «Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации» именно проверять (но не проверить). Законодатель, видимо, употребил глагол в форме несовершенного вида не случайно. Журналисты не имеют возможности досконально проверить достоверность тех или иных фактов в отличие от работников органов дознания, следствия, прокуратуры, суда. Они не могут проводить графологические и иные экспертизы, устраивать очные ставки, организовывать другие следственные мероприятия для определения подлинности документов и истинности чьих-то слов. То есть результаты проводимых журналистами проверок во многих случаях не смогут на 100% подтвердить достоверность той информации, которую они намерены распространять. Однако это не означает, что журналисты должны верить всему на слово; они обязаны предпринять всё, что в их силах, для проверки достоверности информации. Эти действия, как правило, сводятся к опросу объективно настроенных очевидцев событий, получению ответов на официальные запросы информации, поискам в архивах и т.п.

Свобода информации и конфиденциальные сведения

В связи с проблемой доступа к информационным ресурсам возникает вопрос: к какой именно информации необходимо допускать любого гражданина, а к какой только журналистов? (Как было сказано раньше, речь идёт об информации, которую собирают государственные, муниципальные и подобные органы на средства налогоплательщиков.)

Означает ли это, что вся государственная информация должна быть предоставлена либо журналистам, либо гражданам? Очевидно, что нет, так как существуют так называемые чувствительные зоны, информацию о которых государство, конечно же, не будет широко распространять или передавать всем желающим. Это в первую очередь военные секреты, а также определённые сведения о внешнеполитической деятельности государства, некоторые экономические, финансовые и другие показатели развития государства.

Кроме такой информации государственные органы собирают большое количество данных о гражданах и их коммерческой деятельности. Например, таможенное управление имеет сведения о всех грузах, которые перевозятся через государственную границу. Чтобы узнать действительное экономическое положение конкурирующей фирмы, занимающейся импортом-экспортом, достаточно было бы обратиться в государственное таможенное управление и получить там информацию о поступлениях или отправках её грузов через границу. Это позволило бы составить точную картину о том, каков истинный объём работ этой фирмы, чем она торгует, так как в государственных документах всё это подробно зафиксировано. Естественно, что большинство компаний не хотело бы, чтобы распространялась подобная информация.

Однако сказанное отнюдь не означает, что если эта информация не предоставляется, то её никак нельзя получить. Это означает лишь то, что государство охраняет тайну информации. Но, тем не менее, как известно, журналист может найти какого-нибудь служащего в компетентных органах, который по дружбе или в силу собственных интересов (например, за деньги) предоставит ту информацию, которую по закону он предоставлять не должен. Что происходит в такой ситуации? Вправе ли государство наказывать журналиста за распространение тайной информации?

Даже если распространение тех или иных сведений карается по закону, в большинстве западных стран журналисты не несут реальной ответственности за публикацию любой информации, охраняемой государством. И, уж конечно, государство, узнав о планах газеты опубликовать секретные сведения, не вправе осуществлять цензуру и запрещать распространение этой информации. В США, например, Верховный суд еще в 1931 году принял решение («Нир против Миннесоты»), по которому счёл возможным предотвращать оглашение информации о передвижении американских войск во время войны, а также сведений, являющихся прямым подстрекательством к насилию, свержению правительства или содержащих явную угрозу правам обвиняемых на справедливый суд. Однако в этих целях цензура может осуществляться только по решению самого Верховного суда США, при этом на практике ни в первом, ни во втором случаях суд таких решений не принимал.

Имевший место факт, когда суд отказался принимать подобное решение, вошёл в анналы борьбы за свободу массовой информации. Это дело о «документах Пентагона». В начале 1971 года бывший сотрудник министерства обороны США Дэниэл Элсберг (впоследствии осуждённый за разглашение государственной тайны) передал журналистам газеты «Нью-Йорк Таймс» фотокопии 47-томного исследования вовлечения США в войну во Вьетнаме. Три месяца в редакции изучали документы, и 13 июня 1971 года газета вышла с первой разоблачительной статьёй из серии «Вьетнамский архив». В тот же день генеральный прокурор (он же министр юстиции) США направил в газету телеграмму, требуя немедленно прекратить публикацию секретных материалов, ссылаясь на то, что она наносит «непоправимый ущерб интересам обороны США». «Нью-Йорк Таймс» проигнорировала призыв прокурора, сопроводив вторую статью из этой серии следующим редакционным комментарием: «Впервые за всю историю Республики генеральный прокурор США пытается остановить обнародование документов, которые он сам не читал, о войне, которая официально таковой не объявлена». Тогда генеральная прокуратура обратилась в окружной суд г. Нью-Йорка с просьбой экстренно приостановить публикацию документов до проведения судебного разбирательства. Такое распоряжение было вынесено судьёй уже 15 июня того же года. Исполнив решение суда, редакция, однако, передала вёрстку следующей статьи в газету «Вашингтон пост», которая сразу же её и опубликовала. После аналогичной процедуры приостановления публикации судом в Вашингтоне продолжение серии статей подхватила «Бостон глоб», а затем и другие газеты страны. Дело принял к рассмотрению Верховный суд США, который вынес решение уже 30 июня. В суде представители правительства утверждали, что публикация архива показала бы слабость и нерешительность властей в применении военной силы, их сомнения в поддержке союзников по НАТО, а это поставило бы США под угрозу возможной ядерной войны с СССР. Однако, основываясь на прецеденте «Нир против Миннесоты», Верховный суд США признал, что правительство не смогло «самым серьёзным образом доказать необходимость введения ограничения на свободу печати», и отменил цензурные решения районных судов. Интересно, что за такое решение проголосовали 6 из 9 судей, но даже эти шесть человек колебались в своём мнении. Так, признавая право правительства на сохранение государственной тайны, они предлагали властям возбудить дело против журналистов по Закону о шпионаже 1917 года. Решение по делу о «документах Пентагона», как и последующее за ним дело журнала «Прогрессив» (1979), имело революционное значение в обеспечении прав и привилегий журналистов.

Что же касается наказания за уже распространённую государственную тайну, то сегодня в США единственный вид информации, за разглашение которой журналист, несомненно, будет нести ответственность, это сведения о секретных агентах, т.е. сведения, указывающие на личность агентов, которые работают внутри страны или за её пределами, но «под прикрытием».

Кстати, так называемые «законы о привилегиях журналистов» (shield laws), действующие в большинстве штатов Америки, защищают право работников СМИ не разглашать источники получаемой ими конфиденциальной информации во всех либо, по крайней мере, в гражданских делах. В уголовных делах суд может обязать разгласить такой источник, только если это необходимо для защиты обвиняемого либо если обвинение докажет, что речь идет о «серьёзной преступной деятельности», для раскрытия виновных в которой не обойтись без скрываемых журналистом источников. Привилегии включают и запрет правоохранительным органам обыскивать редакции и другие места работы журналиста.

Не вдаваясь более в подробности того, как обстоит дело в каждой из западных стран, можно с уверенностью сказать, что общая тенденция заключается в значительном уменьшении сферы действительно охраняемых государством секретов. На это есть две основные причины. Первая состоит в расширении признания и поддержки общественного движения за свободу информации. Многие убеждены, что чем больше граждане будут знать, тем лучше будет для общества, даже если при этом пострадает национальная безопасность. Вторая причина заключается в том, что всё сложнее становится удерживать распространение информации технологически. Даже если журналистам запретят публиковать определённые сведения в газетах, а издателям в книгах, то и в этом случае все желающие смогут с ними ознакомиться через Интернет.

Доступ к информации в России

Какова ситуация в нашей стране? Как известно, и в Конституции РФ, и в Законе «О средствах массовой информации» говорится о праве каждого на поиск информации. Имея это неотъемлемое право, человек, тем не менее, сталкивается с целым рядом серьёзных препятствий. Большинство из них носит неправовой характер, не имея никакого отношения к законам.

Первая причина, по которой доступ к информации бывает закрыт, имеет исключительно психологический характер. Государственные чиновники, проработавшие в тех или иных учреждениях не один десяток лет, не привыкли делиться информацией хотя бы в силу того, что ещё со старых времён они помнят: почти вся информация, собираемая государством, имеет закрытый характер и без особой надобности передавать её гражданам или журналистам просто не принято. Возможно, что на эту ситуацию повлияет решение, принятое в июле 2001 года российским Правительством. В соответствии с ним каждое из федеральных министерств и ведомств обязано было до конца года обзавестись веб-сайтом и обеспечить постоянное обновление информации на нём. Именно по интенсивности этого обновления будет оцениваться работа того или иного министерства. «В случае, если в течение суток информация на сайте не была обновлена, значит, в течение этого дня ведомство не работало», сказал тогда заместитель председателя аппарата Правительства РФ Алексей Волин. Создание правительственных и министерских сайтов не финансируется из бюджета.

Вторая причина имеет менее глубокие корни и связана со странным представлением чиновников о рыночной экономике. Многие из них считают, что даже если они сами не платили за ту или иную информацию, то один лишь факт того, что она находится у них в руках, даёт им право этой информацией торговать. И порой они готовы предоставить посторонним лицам возможность получить эту информацию за хорошие деньги.

Ещё одна причина экономическая связана с тем, что информационные ресурсы накапливаются годами и на их классификацию, создание соответствующих условий хранения, как правило, не хватает средств. Поэтому иногда чиновник и рад бы предоставить информацию, но не знает, где она находится, а для того же, чтобы её найти, потребуются недели.

В связи с этим необходимо отметить, что в России уже много лет разрабатывается специальный закон о праве граждан на поиск и получение информации, подобно тем, которые существуют в странах Запада. Ещё в конце 1980-х годов обсуждался Закон о гласности, как он тогда назывался. Почти через десять лет, в 1997 году, законопроект «О праве на информацию» был официально внесён Президентом РФ в Государственную Думу в качестве приоритетной инициативы. Проект что неслыханно для непринятых актов! был опубликован в правительственной «Российской газете» и в том же году принят в первом чтении (до второго он так и не дошёл). Переработанный после первого чтения документ (с новым названием «О праве на доступ к информации») уже мало интересовал депутатов, да и Президент забыл о собственной инициативе. Более того, правительство высказало возражения по причине отсутствия финансово-экономического обоснования к законопроекту. В декабре 2000 года Дума вернула его на стадию первого чтения и тут же отклонила. Обычно так поступают для того, чтобы открыть дверь концептуально новому варианту законопроекта. И действительно, в мае 2001 года Комитет по информационной политике подготовил к первому чтению законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации». Данный проект устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории России. Его действие должно распространяться на: физических и юридических лиц независимо от формы собственности и организационной формы, органы государственной власти и местного самоуправления. Реализацию этого права обеспечивают: обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты; обязанность органов и организаций доводить до всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также информировать граждан в тех случаях, когда распространение информации может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан. Органы и организации должны предоставлять информацию для ознакомления по просьбе (запросу) обратившегося, давать разъяснения и выдавать копии.

Законопроект содержит перечень случаев, при которых информация не подлежит предоставлению в целях защиты интересов личности, общества, государства от её распространения. Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию является бесплатное предоставление информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося.

Государственная тайна

Государство вправе охранять свои секреты от журналистов. В мире существует ряд приёмов защиты и охраны определённого набора сведений. Однако, определяя список охраняемой от печати информации, следует иметь в виду приоритет интересов личности и общества. При чрезмерном сокрытии государственной информации скрываются и допущенные властями ошибки, что приводит к новым промахам в управлении страной. В демократическом государстве должен существовать контроль общества за всеми сторонами деятельности государства через специальные комитеты и комиссии национального органа законодательной власти и местных органов самоуправления.

Принятый в 1995 году российский Закон «Об информации, информатизации и защите информации» подразделяет информацию с ограниченным доступом на: 1) информацию, отнесённую к государственной тайне, и 2) конфиденциальную информацию (ст. 10). Первая в соответствии с Законом «О государственной тайне» 1993 года содержит «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2).

Статья 5 этого Закона перечисляет категории сведений, которые отнесены к государственной тайне. К ним относятся:

1.        Сведения в военной области:

           о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развёртыванию Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне» от 24 апреля 1996 г., № 61-ФЗ, их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

           о планах строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

           о разработке, технологии, производстве, об объёмах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

           о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

           о дислокации, назначении, степени готовности, защищённости режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

           о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке.

Здесь необходимо упомянуть и то, что в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (от 6 февраля 1997 года) в интересах личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей не допускается распространение в средствах массовой информации сведений о местах дислокации или о передислокации соединений и воинских частей внутренних войск, а также сведений о военнослужащих внутренних войск, принимавших участие в пресечении деятельности вооружённых преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а также сведений о членах их семей. Там же говорится, что «информация о служебно-боевой деятельности соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск» может предоставляться только с разрешения командира соответствующего соединения, части или подразделения, начальника образовательного или иного учреждения внутренних войск в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ (ст. 30 «Гарантии личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей»).

2.        Сведения в области экономики, науки и техники:

           о содержании планов подготовки Российской Федерации и её отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объёмах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

           об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

           о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищённости объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

           об объёмах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

           о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

           об объёмах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объёмах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации).

3.        Сведения в области внешней политики и экономики:

           о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

           о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщённых показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

4.        Сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:

           о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

           о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

           об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

           о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной, связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;

           о методах и средствах защиты секретной информации;

           об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;

           о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

           о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;

           о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.

В соответствии с Законом «О государственной тайне» 30 ноября 1995 года Президент России подписал указ «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне», который, по сути, детализирует позиции статьи 5 этого Закона. Данный перечень уже составляет 25 страниц. В указе имеется список министерств, которым разрешается под своим контролем ограничивать доступ к определенной ведомственной информации. Они должны сформировать собственные перечни сведений, составляющих государственную тайну. Перечень Министерства обороны, например, включает в себя общие категории информации, число и объем которых значительно превышают перечни, определённые указом и законом о гостайне. Сам список, утверждённый приказом № 055 министра, изданным в 1996 году, никогда не был опубликован и представляет собой секретную информацию.

С другой стороны, статья 7 указанного Закона, а также часть 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливают перечень сведений, которые не подлежат засекречиванию. Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных в ней сведений, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причинённого обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суде. Засекречиванию не подлежат следующие сведения:

           о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

           о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

           о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

           о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

           о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

           о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ;

           о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Конфиденциальная информация

Конфиденциальная информация представляет собой сведения, доступ к которым ограничен с целью соблюдения прав и законных интересов физических или юридических лиц, являющихся их владельцами, источниками или субъектами. В России пока не существует законов о коммерческой и служебной тайне, а также о персональных данных. Наиболее подробный перечень сведений конфиденциального характера утверждён Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года (№ 188). К ним относятся следующие сведения:

           о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением данных, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

           составляющие тайну следствия и судопроизводства;

           служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);

           связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

           связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

           о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

О защите тайны частной жизни мы будем говорить в главе XII этой книги. Тайну следствия необходимо соблюдать в интересах поиска преступников, защиты свидетелей; распространение данных предварительного следствия влечёт за собой уголовную ответственность по ст. 139 УК РФ. Что касается тайны судопроизводства, то речь здесь идёт о тайне закрытых для публики судебных процессов (см. об этом далее) и предшествующих вынесению решения или приговора судебных совещаний судей или присяжных заседателей (ст. 298 и 341 УПК РФ).

Служебная и коммерческая тайны определяются пунктом 1 статьи 139 ГК РФ как информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу её неизвестности для посторонних, к ней нет свободного (неограниченного) доступа, и обладатель подобной информации принимает меры к охране её конфиденциальности. Примером могут служить сведения о счетах и вкладах клиентов банка. Существует Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 года (№35) «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», в соответствии с которым открытыми должны быть сведения:

           необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;

           о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях;

           о наличии свободных рабочих мест и некоторые другие.

Алгоритм получения информации

На сегодняшний день отношения по доступу журналистов к информации, находящейся в ведении государства, регламентированы в Законе «О средствах массовой информации» и в Законе «Об информации, информатизации и защите информации». В них установлена процедура подачи запроса и получения редакцией информации. Однако использование этой процедуры влечёт за собой ряд проблем, речь о которых пойдёт ниже.

Статья 39 Закона о СМИ говорит об обязанности руководителей государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц отвечать на запрос редакции на получение информации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, через два года после Закона о СМИ, предусмотрела создание органов местного самоуправления (городские, районные, сельские думы, собрания и т.п., мэрии), которые не входят в вертикаль государственных органов власти. Однако по смыслу (но не по букве) Закона о СМИ, а также в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от ответа на запрос не должны уклоняться и органы местного самоуправления. К общественным объединениям по закону (ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года) не относятся религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы и ассоциации.

Следует заметить, что до недавнего времени в одном из субъектов РФ, Башкирии, права средств массовой информации трактовались в этом отношении шире, нежели федеральным законодательством. С 1992 по 2001 год статья «Запрос информации» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации устанавливала обязанность «негосударственных организаций, учреждений и предприятий... и их должностных лиц предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам их редакций...» Как видим, данное положение содержало новеллу, обязывающую негосударственные организации предоставлять информацию по запросам редакций. За рубежом на сегодняшний день схожая норма существует только в праве Южно-Африканской Республики, в Законе 2000 года «О содействии в доступе к информации».

Кроме законов о СМИ и «Об информации, информатизации и защите информации» существует ряд других актов, которые требуют от чиновников предоставления обществу информации. Например, Основы законодательства Российской Федерации о здоровье граждан (1993) в статье 19 предписывают информировать о факторах, влияющих на здоровье граждан, и предоставлять всем желающим экологическую информацию.

Закон РФ «О банках и банковской деятельности» (1990) требует от любой кредитной организации предоставлять как клиентам, так и другим лицам копии лицензий на осуществление банковских операций, копии иных обязательных разрешений, выданных ей, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год (ст. 8). В той же статье говорится, что головная кредитная организация банковской группы, управляющая компания банковского холдинга обязаны ежегодно публиковать свои консолидированные бухгалтерские отчёты и консолидированные отчёты о прибылях и убытках после подтверждения их достоверности заключением аудитора.

Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995) содержит статью 92 «Обязательное раскрытие обществом информации», в соответствии с которой ОАО обязано обнародовать свой годовой отчёт, годовую бухгалтерскую отчётность, информацию о проведении общего собрания акционеров, а также иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Обязательное раскрытие информации акционерным обществом, в том числе и закрытым обществом, в случае публичного размещения им облигаций или иных ценных бумаг осуществляется в объёме и порядке, установленными тем же органом исполнительной власти, например Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 20 апреля 1998 г. (№ 9) «Об утверждении положения о порядке и объёме раскрытия информации открытыми акционерными обществами при размещении акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путём подписки».

Эти нормы зачастую не применяются, а средства массовой информации и журналисты порой не знают о своих правах в этой области либо не умеют ими воспользоваться. Но проблема заключается не столько в этом, сколько в том, что не предусмотрена реальная ответственность за не предоставление информации.

Рассмотрим теперь сам алгоритм действий журналиста, запрашивающего информацию из государственных информационных ресурсов (см. схему ниже).

Первый этап этого алгоритма подготовка запроса. По Закону о СМИ запрос подаётся либо в устной, либо в письменной форме, но на практике к запросам в устной форме серьёзно не относятся и на них не отвечают. Более того, некоторые фазы алгоритма (уведомление об отсрочке или отказе) возможны лишь при условии письменного запроса на получение информации.

АЛГОРИТМ ПОЛУЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ ПО ПИСЬМЕННОМУ ЗАПРОСУ РЕДАКЦИИ

ПОДГОТОВКА ЗАПРОСА

Адресовать руководителю государственного органа (организации), общественного объединения или в соответствующую пресс-службу (ст. 39 ЗоСМИ).

– Запрос должен касаться деятельности этих государственных органов (организаций), общественных объединений и их должностных лиц (Ст. 39 ЗоСМИ).

– Подписать запрос у редактора (зам. редактора) (ст. 39 ЗоСМИ).

– Обосновывать необходимость получения информации не требуется (ч. 1 ст. 12 ЗоИ)

Направление запроса редакцией.

Получение запроса адресатом

ОЖИДАНИЕ ОТВЕТА

До 3 дней

(срок, в который должно быть направлено в СМИ уведомление об отсрочке или об отказе с указанием причины)

(ст. 40 Закона о СМИ)

До 7 дней

(срок, в который должна быть предоставлена информация)

(ст. 39 Закона о СМИ)

Неполучение ответа в срок, получение неудовлетворительного ответа

РЕАКЦИЯ НА ОТСУТСТВИЕ (УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОГО) ОТВЕТА

Обращение с жалобой в вышестоящий по подчинённости орган

Обращение в суд с требованием:

        устранить допущенные нарушения ЗоИ и ЗоСМИ;

        возместить понесённые редакцией убытки (ч. 3 ст. 61 ЗоСМИ), ч. 2 ст. 13, ч. 1 ст. 24 ЗоИ)

Обращение в прокуратуру с жалобой о несоблюдении законодательства

Возможные последствия

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВИНОВНЫХ

Дисциплинарная

(ст. 58 ЗоСМИ, ч. 3 ст. 24 ЗоИ)

Административная

(ст. 5.39 КоАП, ст. 201, 406 ГПК, ст. 206 АПК)

Гражданская

(ст. 15, 16 ГК)

Уголовная

(ст. 140 УК)

Примечания:

АПК Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК Гражданский кодекс РФ

ГПК Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЗоИ Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»

ЗоСМИ Закон РФ «О средствах массовой информации»

КоАП Кодекс РФ об административных правонарушениях

УК Уголовный кодекс РФ

Запрос направляется редакцией, что предполагает необходимость его оформления на бланке, с соответствующими подписью и печатью. В нём не обязательно указывать, для чего средству массовой информации понадобились те или иные сведения, т.е. редакция не должна обещать, что полученные данные будут использованы для выпуска статьи или что готовится большой материал, для завершения написания которого нужны определённые сведения. В свою очередь адресаты запроса не должны ставить вероятность и полноту ответа в зависимость от возможного использования предоставляемых ими сведений.

Запрос подаётся либо руководителю государственного органа, либо в адрес организации или общественного объединения, либо (что предпочтительно) в пресс-службу этого органа или организации. Направив запрос, необходимо убедиться, что он дошёл до адресата, потому что все остальные сроки в процедуре ведут отсчёт именно с момента его получения, т.е. необходимо иметь доказательство того, что запрос, действительно, получен. Для этого существует много разных способов, например телеграмма с уведомлением о вручении, расписка канцелярии в получении письма и т.п.

На запрос должны ответить в течение семи (календарных, а не рабочих!) дней, причём если он был подан в письменной форме, то и ответить вам должны письменно. Если предоставлена полная и достоверная информация, вам остаётся лишь поблагодарить чиновника и забыть о других этапах алгоритма.

Редакция может получить уведомление об отсрочке в предоставлении информации. Такое уведомление должно быть получено ею в трёхдневный срок с указанием причин отсрочки, нового срока предоставления запрашиваемой информации (законом этот срок не ограничен) и фамилии ответственного лица. Причины отсрочки могут быть самые разные. Например, запрос направляется в министерство в Москву, а папка с информацией находится в подмосковном архиве. Ближайшая машина будет направлена туда через пять дней, поэтому необходимую информацию смогут предоставить только через неделю. Если редакция считает обоснования причины отсрочки законными, ей остаётся только ждать ответа по существу запроса.

Редакции могут вообще отказать в предоставлении информации. Такой отказ должен быть дан только в письменной форме и обязательно должен быть мотивированным. Уведомление об отказе также обязаны вручить в трёхдневный срок. В нём может быть написано примерно следующее: «В ответ на ваш запрос от такого-то числа предоставить информацию о количестве бомбоубежищ в Чеховском районе Московской области сообщаю о своем решении отказать в предоставлении этих сведений в связи с тем, что такая информация охраняется в соответствии со статьёй 5 Закона РФ "О государственной тайне" (подпись, дата)».

Другими словами, в таком уведомлении должна быть ссылка на конкретные положения того или иного закона, на основании которого запрашиваемые сведения не могут быть предоставлены. Если можно предоставить лишь часть информации, орган, получивший запрос, должен отделить секретную часть от несекретной и вторую отправить в редакцию.

Наконец (и, к сожалению, это встречается слишком часто), редакции могут вообще не ответить. Отсутствие ответа необходимо рассматривать как неправомерный отказ в предоставлении информации, который возможно обжаловать.

Ответственность за непредоставление информации

Неправомерный отказ в предоставлении информации можно обжаловать, если редакция, запросившая данную информацию, не согласна с любым из четырёх действий чиновника: если он не отвечает; даёт неполную или искаженную информацию; необоснованно просит об отсрочке; необоснованно отказывает в предоставлении информации. В каждом из этих случаев редакция может обратиться к начальству этого чиновника или, если это не поможет, в суд.

В суде заявитель должен сам доказать факт действий (решений), в результате которых были нарушены права граждан (читателей, радиослушателей, телезрителей) на получение информации (через СМИ). Порядок рассмотрения в суде жалоб на действия со стороны государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, подробно регламентирован в главе 24.1 ГПК РСФСР. Однако случаи, когда журналист добивался через суд получения информации, весьма и весьма редкие. Через суд, действительно, получали сведения, но чаще всего только для того, чтобы наказать чиновников. Кроме того, даже если суд, в конце концов, признает правоту редакции, он будет рассматривать дело в течение нескольких месяцев и вынесет решение в лучшем случае не ранее чем через год. В своём решении он, скорее всего, лишь обяжет чиновников предоставить искомую информацию. Таким образом, это произойдёт тогда, когда редакция, потратив значительное время, силы и средства на получение информации через суд, вероятно, уже не будет заинтересована в ней. Также не исключено, что чиновник, обжалуя решение суда, вновь откажется предоставить редакции информацию, вследствие чего как минимум ещё четыре-пять месяцев уйдут на рассмотрение обжалования. При этом чиновник, по-видимому, никакой ответственности, кроме дисциплинарной, не понесёт, отделавшись, например, выговором.

Редакция может заявить в суде, что из-за отсутствия возможности опубликовать искомую информацию издание (программа) не получило запланированных доходов. Можно ли это доказать? Предположим, в программе «Абсолютно секретно» журналисты решили сделать сюжет о недавней поломке на одном из московских исследовательских реакторов, который очевидно вызвал бы большой интерес. Им уже удалось привлечь рекламодателей, предоставивших свои гарантийные письма с обещанием купить время именно в этой передаче, ведь её будет смотреть большое количество зрителей. Однако получить запрашиваемую информацию не удалось, сюжет в эфир не пошёл, телепрограмма потеряла доход от рекламы вот калькуляция упущенной выгоды. В аналогичном случае с журналом отказ предоставить сенсационную информацию привел к тому, что планируемый дополнительный тираж номера не был напечатан и т.д. Если редакция сумеет доказать факт реальных убытков или упущенной выгоды, возможно их возмещение виновным государственным органом или его должностным лицом (ст. 15 и 16 ГК РФ), так как в качестве основания возмещения убытков в статье названы незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Под бездействием понимается также и неисполнение в установленные сроки и в определённом порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (например, несовершение действий). Но практически доказать это довольно сложно.

Наиболее разумным выходом из ситуации нарушения процедуры ответа на запросы редакций явилась бы система четких административных наказаний, которая была бы записана в законе и карала бы за конкретные нарушения норм о праве на получение информации. Такая система вводится вступившим в силу 1 июля 2002 года Кодексом РФ об административных правонарушениях и предусматривает ответственность за непредоставление информации в двух случаях. Первый касается неправомерного отказа в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, а также, что чрезвычайно важно, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Наказанием служит наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.39).

Второй случай это нарушение права представителя средства массовой информации на предусмотренное избирательным законодательством своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума. Такое нарушение влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.6).

Иногда действует иной механизм, и хотя о нём не говорит Закон о СМИ, он является вполне правовым. Вместо того чтобы подавать жалобу в суд, редактор сообщает в прокуратуру о том, что конкретный чиновник нарушает требования закона и не предоставляет информацию или предоставляет её неполно. Прокуратура, которая должна следить за исполнением законов в нашей стране, обычно оперативно реагирует на такого рода жалобы, и звонка от прокурора вполне достаточно для чиновника любого ранга, чтобы убедить его в необходимости предоставить нужную редакции информацию. Если прокуратура отправит совершившим неправомерные действия своё представление, то последние обязаны рассмотреть его в установленные законом сроки и принять решение об устранении допущенного нарушения. Жалоба в прокуратуру составляется в произвольной форме и содержит описание сути нарушения закона. Как правило, она подаётся прокурору района (города), где находится учреждение, организация или где проживает лицо, нарушившие закон. Такая жалоба обязательно должна быть зарегистрирована прокурором.

Примером действенности подачи жалобы в прокуратуру может служить письмо, разъясняющее некоторые нормы Закона РФ «О СМИ», которое в октябре 2001 года Саратовская областная прокуратура направила в правительство области. В этом письме, в частности, названо неправомерным решение этого органа исполнительной власти о закрытом статусе заседаний президиума областного правительства. В документе говорится, что закрытым могут считаться только мероприятия, на которых обсуждается государственная тайна. Но сведения, например, об удоях и неработающих котельных к ней не относятся. В ответ на вопрос корреспондента местной газеты, намерено ли правительство прислушаться к мнению прокуратуры, губернатор области сообщил, что «теперь всё будет делаться по закону».

За сокрытие или искажение информации предусмотрено наказание в УК РФ. О чем говорят его статьи?

Статья 237 УК РФ предусматривает лишение свободы на срок до пяти лет гигантский срок! за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды. Статья является относительно новой и включена в Кодекс в результате длительного обсуждения проблем, связанных с огромной опасностью утаивания от общества экологической и медицинской информации, как это имело место при чернобыльской катастрофе. С нормой этой статьи соотносятся обязанности Правительства РФ, специально уполномоченных природоохранительных органов, органов субъектов федерации и местного самоуправления обеспечивать население необходимой экологической информацией (ст. 610 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 года; ст. 19 «Право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье» Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 года; ст. 8 Закона РФ «Об основах градостроительства Российской Федерации» 1992 года, закрепляющая право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды городов, других поселений и их систем, и другие акты).

Какого рода информация имеется в виду? Это могут быть сведения о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность, т.е. о природных, техногенных или иных процессах, которые при неблагоприятном развитии событий или отсутствии надлежащих мер контроля и регулирования могут вызвать губительные последствия для человека и окружающей среды. Речь идёт о катастрофах, катаклизмах, пожарах, авариях на предприятиях, трубопроводах и т.п. Но для предусмотренного статьёй 237 наказания необходимо, во-первых, доказать прямой умысел, т.е. когда лицо, скрывая информацию, осознаёт как свою обязанность сообщить её без искажений, так и реальную необходимость сообщения информации для дальнейшего воздействия на ход событий и их последствия, в том числе предотвращения и уменьшения вреда здоровью людей и окружающей среде. Доказать это, как правило, очень сложно. Причём если угрозу для жизни можно определить с большой долей очевидности, то опасность для здоровья доказать не менее сложно, чем собственно прямой умысел.

Максимальное наказание в этом случае предусмотрено, только если очевиден результат преступления чиновника: причинён вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия (к примеру, гибель людей). Во-вторых, ответственность установлена не просто для чиновника, имеющего такую информацию, а лишь для того, кто обязан обеспечивать население подобной информацией, но скрыл её или исказил. То есть в перечне служебных обязанностей чиновника, который будет нести ответственность за подобного рода преступление, должна быть соответствующая запись. Поэтому, хотя статья и существует, автору неизвестны случаи её применения.

Статья 140 УК РФ карает штрафом в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за отказ в предоставлении гражданину информации. Казалось бы, всё просто: гражданин приходит к чиновнику, тот неправомерно отказывает ему в предоставлении информации, обиженный гражданин подаёт жалобу в прокуратуру, чиновника штрафуют на 500 минимальных окладов. Естественно, на практике этого не происходит, потому что в статье говорится не просто об отказе гражданину в предоставлении информации, а об отказе в ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы именно этого гражданина. Если же права и свободы просителя прямо не затронуты значит, за отказом в предоставлении информации не последует уголовного наказания.

Наконец, обсуждаемым проблемам близка по смыслу статья 144 Уголовного кодекса. В соответствии с ней воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путём принуждения их к распространению либо отказу от распространения информации наказывается штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года. То же деяние, совершённое лицом с использованием своего служебного положения, наказывается исправительными работами на срок до двух лет либо лишением свободы на срок до трёх лет с возможным запретом занимать определённые должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трёх лет. Применяется эта статья крайне редко, по сведениям Главного информационного центра МВД РФ, в 1998 году по статье 144 УК РФ зарегистрировано 12 преступлений, в 1999 и 2000 годах всего по четыре преступления. Известно, что в 2001 году прокуратура г. Санкт-Петербурга инкриминировала братьям Ш. предусмотренные данной статьей преступления. По сообщению Агентства журналистских расследований, следствие установило, что в 1997 году братья Ш. потребовали у журналиста газеты «Санкт-Петербургские ведомости» К. в трёхдневный срок выплатить им 5 тыс. долларов США за написанную им статью, после опубликования которой один ночной клуб якобы понёс убытки. За каждый день просрочки «включали счётчик» в размере 1 тыс. долларов.

Аккредитация

Аккредитация должна рассматриваться как нормальная форма обеспечения общества информацией о деятельности государственных органов через СМИ. Аккредитация предусмотрена в тех случаях, когда необходимо упорядочить доступ журналистов к тем или иным событиям, к заседаниям органов власти, особенно когда интерес СМИ превышает физические возможности его удовлетворить (т.е. если отсутствуют надлежащие условия для одновременной работы большого количества представителей прессы). Аккредитация позволяет определить те СМИ и тех журналистов, которые, действительно, специализируются на конкретном виде деятельности, с целью предоставления им первоочередного права на получение соответствующей информации.

Во всём федеральном законодательстве аккредитация российских журналистов регулируется только статьёй 48 Закона «О средствах массовой информации». В соответствии с ней аккредитацию получают журналисты редакций, подавших заявки в государственные органы, организации, учреждения, органы общественных организаций. Если заявка соответствует требованиям правил аккредитации этого органа (речь идёт о форме заявки, типе СМИ, количестве претендующих на аккредитацию журналистов и т.п.), то он (по мнению авторов Комментария к Закону о СМИ) обязан аккредитовать представителей редакции.

Выдача аккредитации влечёт за собой определённые обязанности аккредитующего органа перед аккредитованным журналистом, а именно: извещать его о своих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях; допускать на эти мероприятия (если они не объявлены закрытыми для прессы); обеспечивать соответствующими стенограммами, протоколами (если они ведутся), документами, обсуждаемыми на этих заседаниях; создавать благоприятные условия для проведения аудио- и видеозаписи, фото- и киносъемки. Реальный пример положения об аккредитации приводится в Приложении 1 к данной главе.

На уровне законодательства субъектов РФ дополнительные права на аккредитацию предоставлялись в Башкортостане. До изменений, принятых в 2001 году, статья «Аккредитация» Кодекса о средствах массовой информации этой республики распространяла обязанность предоставления аккредитации и на негосударственные организации. Она устанавливала, что «редакция средства массовой информации в целях содействия журналисту в осуществлении его прав и обязанностей или осуществления ею своих уставных целей и задач вправе обратиться... в негосударственные организации, учреждения, предприятия, партии и иные общественно-политические и общественные организации с заявкой на аккредитацию при них своих журналистов. Ни одна инстанция не вправе отказать редакции средства массовой информации в аккредитации её журналиста, если им не нарушены порядок и правила аккредитации при данном органе государственной власти и управления, организации, учреждении, предприятии, общественно-политической и общественной организаций (их объединений)».

По Закону о СМИ журналиста (но не редакцию, которая вновь может обратиться с заявкой) можно лишить аккредитации только в двух случаях: первый если вступило в законную силу решение суда о распространении этим журналистом (или его редакцией) не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство аккредитовавшей организации (практика таких случаев автору неизвестна); второй, довольно простой в применении и потому часто встречающийся, нарушение журналистом правил аккредитации. Следует заметить, что единых либо модельных правил аккредитации не существует. Но, как и любой другой документ, принимаемый государственным органом, такие правила не должны противоречить нормам действующего законодательства.

На неправомерное лишение аккредитации возможно подать жалобу вышестоящему руководству в самой аккредитующей организации, или руководству вышестоящей по отношению к ней организации, или в суд. Так, Верховный Суд РФ в своём решении от 25 марта 1997 года признал незаконным постановление Государственной Думы о приостановлении аккредитации при данном органе корреспондентов ОРТ. Применение такой меры депутаты обосновали тем, что в телерепортажах на этом канале извращалась суть высказываний парламентариев, из выступлений в Думе «выдёргивали» отдельные фразы, тем самым, искажая смысл обсуждения. Суд отметил, что точка зрения аккредитующей организации не может служить основанием для ограничения прав представителей СМИ на поиск и получение информации, по крайней мере, до тех пор, пока недостоверность и порочащий характер распространяемых ими сведений не будет подтвержден вступившим в законную силу решением суда.

Конституционный Суд РФ в своём Постановлении от 31 июля 1995 года отметил противоречие Конституции (ст. 29, 46 и 55-3) того положения постановления Правительства РФ, которое требовало лишать журналистов аккредитации при Временном информационном центре в Чечне за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной розни.

Заметим, что и американские журналисты сталкиваются с необходимостью аккредитации (иногда именуемой «получением пропуска в здание»). Это происходит в следующих случаях: во-первых, для освещения работы Белого дома, конгресса, государственного департамента, министерства обороны, некоторых других органов федеральной власти; во-вторых, для получения информации из органов власти штатов, а также местного самоуправления (мэрии, городского собрания), полицейских участков и управлений; в-третьих, для работы в штаб-квартире ООН (в Нью-Йорке); наконец, аккредитация необходима для доступа к месту проведения военных операций (как, например, во время войны 1991 года в Персидском заливе). В получении аккредитации может быть отказано в случае несоответствующей тематики издания (программы), отсутствия надлежащего опыта у аккредитуемого журналиста, а иногда отсутствия у него американского гражданства или постоянного места жительства в городе, где находится аккредитующая организация. Так же, как и в России, её можно лишиться и в случае нарушения правил аккредитации.

Гласность судопроизводства: права журналиста

Немало трудностей вызывает у журналистов получение информации о происходящих судебных процессах и деятельности суда. Усугубляет ситуацию то, что сами журналисты иногда не имеют чёткого представления о соответствующих своих правах и обязанностях.

Гласность судебного разбирательства один из основных принципов демократического правосудия. Этот принцип закреплён в Конституции РФ (ч. 1 ст. 123): «Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом», т.е. открытое заседание является правилом, а закрытое исключением, причём обязательно предусмотренным в законе. На открытое заседание должны допускать то количество желающих, которое может вместить зал суда.

Закрытое судебное заседание возможно для защиты прав личности и обеспечения государственной безопасности. Его цель охрана личной и семейной тайны, государственной тайны, прав несовершеннолетних и т.п. Закрытыми обычно объявляют заседания в процессах по делам о шпионаже, по делам, связанным с нарушением государственной, коммерческой тайны, по делам об изнасиловании, половых преступлениях, усыновлении и в других случаях, когда может быть оглашена информация об интимных сторонах жизни граждан, по делам о преступлениях, совершённых в отношении детей или самими несовершеннолетними. Заседание также может быть объявлено закрытым в интересах обеспечения безопасности участников разбирательства, их родственников или близких (ст. 241 УПК). И это нормальная практика во всех странах мира, в частности, она закреплена в части 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Закрытое заседание может быть установлено по мотивированному определению судьи, в котором должны быть указаны причины со ссылкой на статьи закона, позволяющие ему поступать таким образом. Вопрос о проведении закрытого заседания решается отдельно в каждом конкретном случае. При необходимости закрытого судебного заседания для исследования каких-либо эпизодов дела возможно проведение при закрытых дверях конкретно этой части судебного заседания. При этом приговоры и решения суда всегда оглашаются публично.

В открытом заседании особыми правами по сравнению с обычным гражданином журналист не пользуется. Но у него не может быть и меньше прав, чем у другого гражданина. Чтобы пройти в зал заседаний, нет необходимости предъявлять редакционное удостоверение. Требование охраны суда предъявить повестку в суд (существует и такая практика) является неправомерным. Посещая открытые судебные заседания, журналист, как и любой присутствующий, вправе вести письменную запись и стенограмму процесса, а также фиксировать ход процесса иным письменным способом (например, делать рисунки). Ему разрешается вести звукозапись, если это не создаёт препятствий для судебного разбирательства (например, шумом записывающей аппаратуры). Специального разрешения судьи, рассматривающего дело, для этого не требуется.

Однако такое разрешение необходимо иметь для кино- и фотосъёмки, производства видеозаписи, трансляции заседания по радио и ТВ. Об этом говорится в статье 115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года и в статье 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ 2001 года. Такое разрешение следует получать по двум причинам.

Первая заключается в том, что, заметив видео- и фотоаппаратуру в зале суда, участники процесса зачастую меняют своё поведение: позируют либо, наоборот, начинают стесняться, вести себя скованно. Другая причина состоит в том, что фотовспышки, движение камер, производимый при съёмке шум видеоаппаратуры всё это отвлекает участников от хода процесса, сбивает их с мысли. В любом случае страдает нормальный порядок разбирательства, что мешает объективному отправлению правосудия[13]. Поэтому, для того чтобы удалить камеры из зала заседаний, судье, рассматривающему дело, достаточно возражения любой из сторон. Но даже если стороны не возражают, судья может наложить запрет, исходя из собственного представления о нецелесообразности съёмки в силу создания при её проведении помех для судебного разбирательства. Неформальной причиной запрета на проведение записи может послужить и то, что объективная фиксация происходящего записывающей аппаратурой может указать и на ошибки самого судьи, показать его недостаточный профессионализм.

Удаление кого-либо из присутствующих из зала заседаний возможно в случае нарушения им порядка, т.е. совершения таких действий, которые препятствуют или мешают ходу судебного разбирательства, свидетельствуют о неуважении к суду, нарушают регламент судебного заседания или распоряжения председательствующего, обеспечивающие нормальный ход процесса. И если в гражданском и арбитражном процессах необходимо предварительное предупреждение лица и только после невыполнения требований судьи возможно его удаление из зала, то в уголовном процессе такой порядок отсутствует и, надо понимать, удаление может произойти вообще без объяснения причин.

Как поступать журналисту в случае неправомерного запрета присутствовать на открытом заседании суда или другого ограничения судом его прав? Прежде всего, о нарушении процессуальных норм необходимо поставить в известность председателя того суда, в котором происходит заседание. В прямые обязанности председателя входит организация работы суда, ответы на заявления и жалобы граждан. Следующие возможные адресаты жалобы президиум вышестоящего суда, осуществляющий надзор за деятельностью нижестоящих судов, и прокуратура. Причём в президиуме принимают к рассмотрению жалобы о нарушении процессуальных норм, а в прокуратуре о нарушении прав и свобод граждан. Наконец, возможно направить жалобу и в квалификационную коллегию судей. На основании фактов, изложенных в жалобе, коллегия вправе принять решение о прекращении полномочий судьи. Это возможно в том случае, когда поступок будет признан позорящим честь и достоинство судьи или умаляющим авторитет судебной власти. Очевидно, что любое прямое нарушение судьёй закона, тем более при исполнении профессиональных обязанностей, именно так и должно квалифицироваться.

К важному мнению в отношении работы судебного репортёра пришла Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. В своей Рекомендации[14] она обратила внимание на то, что представляется неправомерным требование к СМИ «не распространять информацию, предопределяющую решение суда». Действительно, только суд вправе устанавливать виновность гражданина. Но данное обстоятельство не может служить основанием к ограничению права журналистов, иных лиц (включая представителей обвинения и защиты, а также потерпевших, подозреваемых и т.д.) излагать своё мнение по тем или иным аспектам предварительного следствия или судебного разбирательства, за исключением случаев, когда выступления в СМИ указанных лиц содержат признаки преступлений, предусмотренных главой 31 «Преступления против правосудия» Уголовного кодекса Российской Федерации.

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Важной проблемой для СМИ является проблема ответственности за распространение охраняемой законом информации. Даже законопослушному и лояльному по отношению к власти журналисту иногда не под силу разобраться в уровне конфиденциальности сведений, которые он хочет распространить.

При советской власти такая ответственность журналиста была весьма условной. На страже секретных сведений стояли работники цензуры Главного управления по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР (ГУОТ) и их коллеги из Управления военной цензуры Генерального штаба Вооружённых Сил СССР, специализировавшиеся по вопросам военной тайны. Ни один выпуск печатного издания, ни одна телерадиопередача, книга или кинофильм не могли увидеть свет без визы цензора. Однако с августа 1990 года, когда вступил в силу союзный Закон «О печати и других средствах массовой информации», запретивший цензуру, редакции перестали согласовывать сверстанные полосы и начали печатать газеты и журналы под свою ответственность. Ушли цензоры и с телевидения и радио.

ГУОТ упразднили, а Управление военной цензуры было решено реформировать. Сейчас она называется «Отдел информационной безопасности в средствах массовой информации» (ОИБ) при Генеральном штабе Вооружённых Сил России. Любая газета, любой журналист, если у них возникают сомнения, не подпадают ли сведения, которые они хотят опубликовать, под разряд государственной тайны, могут обратиться в этот орган за консультацией, причем предложения ОИБ о редактировании статьи будут носить именно рекомендательный, а не обязательный характер. Оказывается эта услуга бесплатно и достаточно оперативно. ОИБ не имеет права отказать журналисту в консультации, если тема его материала относится к компетенции Министерства обороны. Штамп ОИБ о том, что в тексте просмотренного материала нет сведений, содержащих государственную тайну, освобождает редакцию СМИ от уголовной и иной ответственности за нарушение законодательства о гостайне. Каждый год ОИБ отвечает на несколько десятков обращений от «гражданских» (т.е. не учреждённых Министерством обороны или Вооружёнными Силами) СМИ. ОИБ также следит за соблюдением государственной тайны в военной области, для этого им просматриваются вышедшие в свет материалы СМИ. В исключительных случаях ОИБ направляет обращения в прокуратуру о возбуждении уголовных дел. Схожие с ОИБ функции выполняют «представители по работе со СМИ» в военных округах и при главных штабах видов войск.

Подобная процедура «добровольной цензуры» предусмотрена и в некоторых других странах, причём для многих журналистов она оказывается, скорее, полезной, чем вредной. Так, например, на основании статьи 4 Закона о печати Испании лицо, ответственное за содержание публикации (редактор, журналист), может обратиться в правительственную администрацию и получить заключение о законности данной публикации. При этом отрицательное решение не является актом цензуры и не влечёт никаких правовых последствий, хотя административное одобрение представленного на проверку текста освобождает СМИ от ответственности за последствия публикации.

Известно, что в соответствии со статьёй 4 Закона «О средствах массовой информации» запрещается использование СМИ для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну. Нарушение этой статьи может повлечь за собой вынесение регистрирующим органом предупреждения и в случае повторения привести к прекращению деятельности данного СМИ.

Как было сказано выше, вопросы отнесения сведений к разряду секретных регулирует Закон «О государственной тайне», в соответствии с которым 30 ноября 1995 года был издан указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». В этих актах приблизительно определено, какие сведения являются секретными. Однако в них не так просто разобраться. Исследователь Ф.Д. Кравченко в своем выступлении на конференции[15] приводит несколько примеров расплывчатости формулировок статьи 5 Закона РФ «О государственной тайне». В соответствии с ней секретными, в частности, являются сведения о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работах, о технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства. Нечёткость этой формулировки может привести к тому, что практически любая статья в газете или журнале, описывающая научно-конструкторские, исследовательские и т.п. проекты и достижения России (которые, конечно, имеют значение и для безопасности государства, а также могут иметь важное оборонное значение) может нарушить законодательство о государственной тайне.

Помимо Закона «О государственной тайне» и указа «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» существуют другие, более подробные списки засекреченных сведений. Их утверждают перечисленные в указе министерства и ведомства. В связи с существованием этих подробных списков представляет интерес следующее. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года (№ 8) говорится, что «в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать своё решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина». В решении Президиума Верховного Суда РФ от 27 марта 2002 года косвенно признаётся, что такие перечни засекреченных сведений не затрагивают порядок реализации права граждан на поиск и получение информации и как служебные документы возлагают обязанность по неразглашению государственной тайны только на сотрудников соответствующих ведомств. Этот вывод, с одной стороны, позволяет делать эти списки засекреченными или предназначенными для служебного пользования, а с другой освобождает «неведомственных» журналистов от ответственности за разглашение тайны.

Как бы добросовестно журналист ни относился к подготовке своих материалов, далеко не всегда ему удаётся квалифицированно решить, относятся ли сведения, содержащиеся в статье или передаче, к государственной тайне. Именно поэтому многие юристы, занимающиеся массово-информационным правом, придерживаются точки зрения, согласно которой отвечать за разглашение государственной тайны может только секретоноситель, т.е. человек, официально получивший доступ к секретным сведениям и добровольно давший обязательство их не разглашать[16]. Если это так, то судить за её разглашение можно лишь военнослужащих, сотрудников спецслужб, работников секретных предприятий и других лиц, имеющих «допуск по форме №1, 2 или 3», получающих надбавку к зарплате «за секретность» и давших соответствующие подписки о неразглашении. В пользу этой позиции говорит и сам Закон «О государственной тайне», который в первой же своей статье («Сфера действия настоящего Закона») гласит следующее: данный Закон обязателен для исполнения «должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательство либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне». Управление ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области издало совместно с Санкт-Петербургским государственным университетом книгу, в которой данная проблема комментируется следующим образом: «...в силу ограничительного характера Закона, он должен распространяться только на сравнительно небольшую часть населения, добровольно вступившую с государством в правоотношения по защите государственной тайны. Граждане, получившие доступ к государственной тайне в силу сложившихся обстоятельств (например, нашедшие утраченный носитель сведений или услышавшие разглашенные сведения), не должны ограничиваться из-за этого в своих правах»[17].

Те же выводы можно сделать из текста статей УК и КоАП. Статья 283 УК РФ предусматривает наказание за разглашение государственной тайны лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе. Статья 13.14 КоАП направлена против разглашения информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Таким образом, кодексы в качестве субъекта нарушения называют определенную группу лиц, а не всех, кто может узнать о секретных сведениях и начать их распространение. Если исследовать субъекты этого правонарушения, то не возникает вопросов с лицами, которым данные сведения были доверены. Понятно, что здесь говорится о ситуации, описанной выше: подписки, допуск и т.п. Нет сложностей и с определением тех, кому эти сведения стали известны по службе, сюда относятся лица, занимающие (естественно, добровольно) должность, которая подразумевает, вне зависимости от их желания, непременное ознакомление со сведениями, составляющими государственную тайну (например, Президент РФ или члены парламентского комитета по безопасности). Очевидно, что журналисты, за исключением, возможно, работников армейских и флотских СМИ, совмещающих журналистскую деятельность с должностью, предусматривающей допуск к государственной тайне, к этим лицам не должны относиться.

Но третий вид субъектов те, кому эти сведения стали известны по работе, может представлять собой неограниченный круг людей. Эту норму возможно толковать следующим образом любой человек, который, в силу исполнения им трудовых обязанностей или находясь на рабочем месте, фактически стал обладателем сведений, составляющих государственную тайну, подлежит ответственности по статье 283 УК РФ. В таком случае к ним должны относиться и журналисты, работой которых является поиск информации: они по работе часто находят или сталкиваются с секретной информацией, получая её, например, от не в меру болтливого должностного лица во время интервью или любым другим случайным образом. Ф.Д. Кравченко в этой связи приводит абсурдное, но наглядное сравнение: человек идет по улице и находит документ, содержащий государственную тайну. Он не выполняет в этот момент своих рабочих, служебных обязанностей и потому в случае разглашения этих сведений не будет подлежать ответственности по статье 283. Другая ситуация: дворник подметает улицу, т.е. исполняет свои обязанности. Если в этот момент он находит подобный документ и разглашает содержащиеся в нём сведения, то можно ли обвинить его в совершении уголовного преступления?[18] Вряд ли законодатель имел в виду такого работника при принятии закона. Вероятнее предположить, что фразы по службе и по работе взаимозаменяемы и используются в УК лишь для того, чтобы различать служащих (например, военнослужащих) и работников (например, работников военных предприятий).

Задача журналиста информировать общество. Для этого ему необходимо искать сведения в этом и состоит его работа. У него есть право, не взламывая сейфы, не прибегая к шантажу и угрозам, добывать необходимые сведения и публиковать их. И если среди этих сведений попадается информация, составляющая государственную тайну, то он не должен становиться субъектом преступления, предусмотренного статьёй 283 УК РФ.

Проблема правильного определения категорий лиц, которые должны или не должны нести ответственность за разглашение охраняемых законодательством сведений исключительно важна. До того времени, пока она не решена (а этого до сих пор не случилось), ни один журналист или любой другой гражданин, задачей которого является получение и распространение информации в военной области, в области экономики, науки и техники, внешней политики и во многих других сферах жизни, не может чувствовать себя спокойно, так как вероятность того, что эти сведения могут оказаться секретными, очень велика.

Решить данную проблему возможно путем внесения поправок в УК РФ и в Закон о СМИ. При этом можно пойти по пути, предложенному в законах нескольких субъектов Российской Федерации.

Так, статья 7 «Недопустимость разглашения тайны» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации 1992 года содержат следующую чрезвычайно прогрессивную норму, отсутствующую в федеральном законодательстве. В соответствии с ней редакция или её сотрудник, получившие сведения, составляющие государственную либо иную специально охраняемую законом тайну, без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в них тайны, ответственности за её разглашение не несут. До августа 2001 года подобная норма содержалась и в Законе Республики Адыгея «О печати и других средствах массовой информации» 1993 года.

Аналогичная норма содержится и в статье 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О средствах массовой информации» 1996 года, которая устанавливает, что «редакция, главный редактор, журналист, получившие информацию без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в ней тайны, ответственности за её разглашение не несут». Однако в 2001 году этот закон был отменён до приведения его в соответствие с нормами федерального законодательства. Очевидно, предполагаемые изменения, если произойдут, коснутся и четвёртой статьи.

Приложение 1

Утверждено:

Постановлением

губернатора области

от 13 08.2001 г № 423-п

ПОЛОЖЕНИЕ

ОБ АККРЕДИТАЦИИ ЖУРНАЛИСТОВ

СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

1.        ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1.       Аккредитация журналистов средств массовой информации при администрации Иркутской области проводится в целях обеспечения открытости деятельности администрации области, создания необходимых условий для профессиональной деятельности журналистов как лиц, обеспечивающих право граждан на информацию.

Аккредитация проводится в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и настоящим Положением.

1.2.       Журналисты, аккредитованные при администрации Иркутской области, пользуются правом на первоочередное получение информации, приглашение на мероприятия, организуемые администрацией для средств массовой информации, и другими правами.

1.3.       Журналисты, не аккредитованные при администрации Иркутской области, получают информацию на общих основаниях в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации».

1.4.       При администрации Иркутской области аккредитуются журналисты зарегистрированных в установленном порядке средств массовой информации (далее СМИ), а также журналисты, являющиеся членами Союза журналистов Российской Федерации и работающие по срочным договорам с редакциями СМИ.

1.5.       Аккредитацию журналистов при администрации области проводит комитет по информационной политике аппарата губернатора области.

2.        ВИДЫ АККРЕДИТАЦИИ

2.1.       Постоянная.

2.2.       Краткосрочная (сроком до 6 месяцев).

2.3.       Специальная при особом режиме того или иного мероприятия (например, связанная с проведением тематических мероприятий, требующих определенной специализации журналиста или иных особых условий).

3.        ПОРЯДОК АККРЕДИТАЦИИ

3.1.       Для аккредитации журналистов, указанных в п. 1.4 настоящего Положения, редакция СМИ подаёт в комитет по информационной политике аппарата губернатора области заявку на аккредитацию. Заявка подается на официальном бланке редакции за подписью главного редактора, заверенной печатью. К заявке прилагаются: копия свидетельства о регистрации СМИ, одна фотография (3x4 см) каждого журналиста.

3.2.       В заявке необходимо указать: полное наименование СМИ, данные об учредителях, тираж, периодичность выхода, местонахождение редакции, регион распространения (вещания), почтовый и электронный адрес, номера телефонов и факсов редакции; фамилию, имя, отчество представленного на аккредитацию журналиста, его домашний адрес и телефон; вид требуемой аккредитации.

3.3.       Решение об аккредитации журналиста принимает председатель комитета по информационной политике аппарата губернатора области в недельный срок со дня поступления заявки.

3.4.       Аккредитованным журналистам выдаётся аккредитационная карточка, срок действия которой устанавливается в зависимости от вида аккредитации.

4.        ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАБОТЫ С АККРЕДИТОВАННЫМИ ЖУРНАЛИСТАМИ

Комитет по информационной политике аппарата губернатора области обязан:

           по запросам аккредитованных журналистов сообщать им о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых в администрации области, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для работы журналистов;

           предоставлять журналистам для ознакомления изданные в установленном законом порядке постановления и распоряжения губернатора, правовые акты должностных лиц администрации области;

           организовывать интервью губернатора, заместителей главы администрации области в порядке поступления просьб от журналистов с учётом рабочих возможностей лиц, приглашаемых для интервью;

           организовывать для журналистов необходимые консультации.

5.        ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ АККРЕДИТОВАННЫХ ЖУРНАЛИСТОВ

5.1.       Аккредитованный журналист имеет право:

           получать информацию о предстоящих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях;

           присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых губернатором, заместителями главы администрации, руководителями структурных подразделений администрации области, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого заседания;

           быть принятым должностными лицами администрации области в связи с запросом информации при условии предварительной договоренности;

           пользоваться содействием комитета по информационной политике аппарата губернатора области в целях организации встреч, бесед с руководителями структурных подразделений администрации области;

           получать доступ к документам и материалам, за исключением содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну;

           производить в здании администрации области записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъёмки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

           свободно проходить в здание администрации области в рабочие дни (с 9 до 18 часов).

5.1.       Аккредитованный журналист обязан:

           достоверно, объективно освещать мероприятия, проводимые в администрации области;

           уважать права, законные интересы, честь и достоинство работников администрации области, соблюдать правила внутреннего распорядка, установленные в администрации области;

           не вмешиваться в ход мероприятия, на котором он присутствует (если оно не специально организовано для прессы);

           соблюдать правила, которые определены для специальных, особых мероприятий;

           при получении информации ставить в известность сотрудников администрации области о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъёмки;

           согласовывать тексты интервью, подготовленные на основе предоставленной информации, с их авторами сотрудниками администрации области до их выхода в СМИ;

           предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение, аккредитационную карточку или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.

6.        ОТКАЗ В АККРЕДИТАЦИИ

6.1.       Комитет по информационной политике аппарата губернатора области имеет право отказать в аккредитации редакциям СМИ, представившим для оформления аккредитации документы, содержащие не соответствующие действительности сведения.

6.2.       Уведомление об отказе в аккредитации вручается представителю редакции в семидневный срок со дня получения заявки. В уведомлении должны быть указаны: причина, по которой отказано в аккредитации; должностное лицо, принявшее решение; дата принятия решения.

6.3.       Решение об отказе в аккредитации может быть обжаловано в суде

7.        ПОРЯДОК ЛИШЕНИЯ АККРЕДИТАЦИИ

7.1.       Журналист может быть лишён аккредитации:

           если им или редакцией нарушены требования, установленные настоящим Положением, либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие деловую репутацию администрации области, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда;

           в случае его увольнения из редакции (аккредитация другого журналиста осуществляется на основании соответствующей заявки после возвращения в комитет по информационной политике аппарата губернатора области ранее выданной а